ชี้! “ระบบราชการ” รับมือภาวะวิกฤตไม่ได้ แนะ เร่งนำร่องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

2 นักรัฐศาสตร์ ชี้ โครงสร้างอำนาจทับซ้อน ท้องถิ่นขาดอิสระวางแผนพัฒนาพื้นที่ตนเอง มองหาจังหวัดเหมาะสม นำร่องเลือกตั้งผู้ว่าฯ เดินหน้ากระจายอำนาจ รื้อระบบราชการ

17 ส.ค. 2564 – Active Talk เปิดประเด็นพูดคุยเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด สืบเนื่องจากกรณีที่ วีระศักดิ์ วิจิตรแสงศรี ผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรสาคร ขอลาออกจากตำแหน่ง ซึ่งเกิดคำถามขึ้นมากมายจากสังคม โดยเฉพาะระบบการแต่งตั้งโยกย้าย ที่ไม่เพียงแต่พิจารณาจากความสามารถ แต่ยังมีอิทธิพลของนักการเมืองในจังหวัดเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยเช่นกัน

รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดีคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า กรณีอย่างผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรสาครนั้น ไม่ได้เพิ่งเคยเกิดขึ้นมาครั้งแรก ในยุคก่อนหน้านี้ความเกี่ยวข้องกันทาง “สถาบันการศึกษา” เป็นปัจจัยหนึ่งที่มีผลต่อการแต่งตั้งโยกย้าย แต่ในยุคที่จังหวัดขับเคลื่อนด้วยนักการเมือง ผู้มีบารมี ตลอดจนกลุ่มธุรกิจเอกชนนั้น การแต่งตั้งผู้ว่าฯ ลงจังหวัดได้ ส่วนมากต้องได้รับการเห็นชอบจากผู้ใหญ่ในจังหวัดนั้นทั้งสิ้น

โดยส่วนตัวแล้ว รศ.ตระกูล กล่าวว่าเมื่อมองถึงผลงานและความทุ่มเท ที่ผู้ว่าฯ วีระศักดิ์ ได้ทำไว้ให้นั้น เห็นใจที่ผู้บริหารของกระทรวงมหาดไทยไม่ย้ายให้ท่านไปดำรงตำแหน่งอื่น ที่จะสามารถใช้ความรู้ความสามารถได้ในเวลาที่เหลืออีก 1 ปีก่อนเกษียณอายุราชการ อาจจะเป็นตำแหน่งรองปลัดกระทรวงมหาดไทย ทำหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมายจากปลัดกระทรวงฯ กำกับดูแลจังหวัดต่าง ๆ หรือใช้ประสบการณ์ในการบริหารจัดการโควิด-19 ในระดับจังหวัดให้เป็นประโยชน์กับพื้นที่อื่น ๆ โดยไม่ต้องลงไปทำงานในจังหวัดด้วยตนเอง คิดว่าจะเหมาะสมกับความพร้อมด้านสุขภาพของท่านมากกว่านี้

เมื่อพูดถึงประเด็นการแบ่งขนาดความเล็กใหญ่ของจังหวัดนั้น โดยหลักการแล้วผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ว่าจะอยู่ในจังหวัดใด ต้องถือว่าศักดิ์ศรีเท่าเทียมกัน แต่ในความเป็นจริงแล้ว ปฏิเสธไม่ได้ว่าเกรดของจังหวัด ก็แปรผันไปตามฐานของเศรษฐกิจ ศูนย์กลางความเจริญในภูมิภาค ซึ่งการโยกย้ายไปดำรงตำแหน่งในจังหวัดเกรดเอ ย่อมเป็นที่หมายปองของผู้ว่าฯ ซึ่งคาดหวังความก้าวหน้าในราชการอยู่ด้วยนั่นเอง

ในขณะที่ รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา กล่าวว่าโดยหลักเกณฑ์การแต่งตั้งผู้ว่านั้นย่อมต้องมาจากความสามารถ และความเหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่ แต่ระบบราชการไทยผูกโยงกับระบบอุปถัมภ์แบบ “น้ำพึ่งเรือ เสือพึ่งป่า” เพราะฉะนั้นความก้าวหน้าในทางราชการ จึงไม่ได้หมายถึงความสามารถแต่เพียงอย่างเดียว

รศ.โอฬาร กล่าวว่า ระบบอุปถัมภ์นี้ฉุดรั้งการพัฒนาของระบบราชการไทยมาโดยตลอด เราจะเห็นได้ว่านักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะที่ได้เข้าไปเป็นรัฐบาล ล้วนอยากมีอำนาจควบคุมกระทรวงมหาดไทย เนื่องจากกลไกที่สามารถดูแลราชการส่วนภูมิภาค และกำกับราชการส่วนท้องถิ่นได้ เครือข่ายของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และข้าราชการในระดับผู้ว่าฯ จึงเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ได้รับฐานเสียงอีกครั้งในการเลือกตั้งครั้งถัดไป

“เราเจอกับวัฒนธรรมที่ว่าใครทำงานแย่ ใครทำงานไม่ดี ส่งไปภาคใต้ ราวกับเป็นที่รวบรวมข้าราชการที่ไม่มีคุณภาพทั้งหมด แล้วถามว่าคุณค่าความเป็นคนของคนในภาคใต้ มันน้อยกว่าภูมิภาคอื่นหรืออย่างไร “

รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว

ปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นมาตลอด คือการโยกย้ายผู้ว่าฯ ไปอยู่ในจังหวัดที่ส่วนกลางมองว่าเล็ก และไม่เหมาะสม หรือไปเพียงเพื่อรอเกษียณ อย่างบางจังหวัดในภาคใต้นั้น รศ.โอฬาร มองว่าปัญหานี้ส่งผลโดยตรงต่อทิศทางการพัฒนาของจังหวัดนั้น ๆ การอยู่ในตำแหน่งเพียงแค่ 1 ปีไม่สามารถพัฒนาอะไรได้ และยังทำให้ประชาชนในจังหวัดนั้นมีความรู้สึกว่ารัฐไม่ได้ให้ความสำคัญ ซึ่งแท้จริงแล้วศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของคนไทยทุกคนเท่าเทียมกัน

มหาวิกฤตโควิด-19 ชี้ชัดว่าระบบราชการไทยรับมือไม่ได้

รศ.ตระกูล กล่าวว่า ในวิกฤตโรคระบาดโควิด-19 เข้ามาท้าทายระบบราชการของไทย และชี้ชัดแล้วว่าไม่สามารถรองรับต่อการแก้ไขปัญหาในสถานการณ์วิกฤตได้ เพราะถึงแม้ผู้ว่าฯ จะมีตำแหน่งเป็นประธานในคณะกรรมการใด ๆ ก็ตาม แต่ก็ไร้ซึ่งอำนาจในการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาหรือแก้ไขปัญหาในจังหวัดนั้น ๆ เพราะมีกฎหมายกำหนดไว้หมดแล้ว และยังถูกบังคับบัญชาจากราชการส่วนกลาง จากกระทรวง หรือจากรัฐบาล

“จากอภิมหาวิกฤตโควิด-19 ระบบราชการถูกท้าทาย และแสดงให้เห็นแล้วว่าระบบที่เป็นอยู่ในขณะนี้ ไม่สามารถรองรับกับวิกฤตที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ได้ หลังจากนี้ต้องมานั่งทบทวนโครงสร้างการบริหารราชการกันใหม่ทั้งหมด”

รศ.ตระกูล มีชัย

แม้แต่กระทั่งการใช้อำนาจตาม พระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ที่ใช้ในปัจจุบัน รศ.ตระกูล มองว่าไม่เหมาะสมต่อการแก้ไขปัญหา เพราะกฎหมายนี้มีเจตนามาใช้เกี่ยวกับด้านความมั่นคง จึงทำให้เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ มารับหน้าที่เป็นเลขาฯ ของศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 หรือ ศบค. ในปัจจุบันนี้ ซึ่งไม่ได้หมายความว่าทำไม่ได้ แต่ไม่เหมาะสมกับตำแหน่งหน้าที่

เช่นเดียวกับ รศ.โอฬาร ที่มองว่า ยิ่งมีวิกฤตโควิด-19 ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่าระบบราชการของไทยที่เป็นอยู่ไม่มีประสิทธิภาพ เพราะระบบเช่นนี้ถูกใช้มามากกว่า 80 ปีแล้ว แต่ในเมื่อสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไป แต่ระบบยังไม่เปลี่ยนตาม จึงไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ แทนที่จะให้ราชการส่วนท้องถิ่นสามารถกำหนดแนวทางของตนเองได้ กับต้องขึ้นกับราชการส่วนภูมิภาค

ยกตัวอย่างเช่น คณะกรรมการโรคติดต่อประจำจังหวัด ผู้ว่าฯ มีอำนาจในฐานะประธาน และไม่มีงบประมาณ ในขณะที่ท้องถิ่น อย่างนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มีงบประมาณ แต่เมื่อจะใช้ทำอะไร กลับต้องให้ผู้ว่าราชการอนุมัติก่อน ซึ่งไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ซึ่งต้องตัดสินใจอย่างทันท่วงที และต้องมีประสิทธิภาพมากกว่านี้

ปฏิรูประบบราชการ ควบคู่กับการนำร่อง “เลือกตั้งผู้ว่าฯ”

รศ.ตระกูล มองว่าหากจะปฏิรูประบบราชการ ต้องเริ่มจากแก้ไข “กฎหมายรวมศูนย์อำนาจ” ทั้ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ที่กำหนดหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ เนื่องจากกฎหมายจะบอกว่าหน่วยงานใด มีหน้าที่ทำอะไรบ้าง โดยเป็นอำนาจสั่งการจากส่วนกลาง เมื่อหน่วยงานเหล่านี้ลงไปอยู่ในระดับจังหวัด ผู้ว่าฯ จึงไม่มีอำนาจในการสั่งการ

เพราะฉะนั้น แม้จะมีผู้ว่าฯ ที่มีความสามารถ อยากวางยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดมากเพียงใดก็ไม่สามารถทำได้ เพราะอยู่ภายใต้อำนาจจากส่วนกลางทั้งหมด ผู้ว่าฯ จึงมีเพียงอำนาจการจัดทำงบประมาณยุทธศาสตร์ระดับจังหวัด แต่การใช้งบประมาณก็อยู่ที่หน่วยงานนั้น ๆ แม้จะมีความพยายามในการมอบอำนาจให้กับผู้ว่าฯ แบบเบ็ดเสร็จ แต่เมื่อหน่วยงานต่าง ๆ ในจังหวัดขึ้นอยู่กับกระทรวงอื่น และมีรัฐมนตรีที่มาจากคนละพรรค ย่อมไม่มีใครอยากสูญเสียอำนาจ

สอดคล้องกับ รศ.โอฬาร ที่กล่าวว่าต้องพยายามออกแบบในระบบการบริหารราชการส่วนกลาง แยกกับส่วนภูมิภาค ให้ส่วนกลางทำเรื่องใหญ่ในเชิงนโยบาย เชิงงบประมาณ แต่การบริหารทั้งหมดให้เป็นของภูมิภาค และต้องให้อิสระท้องถิ่นในการกำหนดทิศทางของตนเองด้วย เพราะที่ผ่านมาเป็นการบริหารจากส่วนกลาง ลงสู่ท้องถิ่นทั้งสิ้น

และที่สำคัญต้อง “รื้อระบบวัฒนธรรมอำนาจนิยม” การติดต่อ ดำเนินงานทางราชการกับประชาชนต้องเข้าถึงได้ง่าย ไม่มีระบบเจ้าขุนมูลนาย และประชาชนต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบราชการส่วนภูมิภาคให้มากขึ้น เพราะหากปล่อยวัฒนธรรมเช่นนี้ต่อไป ระบบราชการก็จะบริหารโดยที่ไม่ให้ความสำคัญต่อประชาชน

ท้ายที่สุดแนวทางสำคัญซึ่งจะเปลี่ยนระบบราชการในจังหวัดได้คือ การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้งสองคนมองตรงกันว่าจำเป็นต้องเริ่มนำร่องในจังหวัดที่เหมาะสมทั้งในแง่ของพื้นที่ ฐานทางเศรษฐกิจ และระบบการเมืองต้องไม่ผูกขาด และต้องค่อย ๆ ศึกษาและเปลี่ยนแปลงเรื่อย ๆ ไม่ควรดำเนินการครั้งเดียวทุกจังหวัด ซึ่งอาจสร้างปัญหา และไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์

รศ.ตระกูล กล่าวว่า หากจะทำให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในจังหวัดนำร่อง จำเป็นต้องกำหนดทิศทางการเปลี่ยนระบบราชการลงไปในรัฐธรรมนูญด้วย ในหมด “การบริหาราชการของรัฐ” เพื่อให้เป็นทิศทางการเปลี่ยนแปลงราชการทั้งหมดของประเทศ และมีขั้นตอนการดำเนินงานที่ชัดเจน ให้มีหน่วยงานขับเคลื่อน โดยนำงานศึกษาวิจัยที่ทำไว้เกี่ยวกับระบบราชการออกมาทบทวนใหม่ทั้งหมด

รศ.โอฬาร กล่าวเสริมว่า กระแสการเลือกตั้งผู้ว่าฯ มักเกิดขึ้นในช่วงของการแก้ไข หรือร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งจะเกิดขึ้นได้กระแสของสังคม และความต้องการของประชาชนเป็นสิ่งสำคัญ รวมถึงความตั้งใจของรัฐบาลที่ต้องการเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารของประเทศ นักการเมือง และองคาพยพต่าง ๆ ต้องมีความคิดที่ตรงกัน ซึ่งการเริ่มต้นนำร่องก่อนในบางจังหวัดจะทำให้ประชาชนตื่นตัว และอยากมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางของจังหวัดตนเองมากขึ้น

ไม่ว่าหนทางของการ “รื้อระบบราชการ” และการ “เลือกตั้งผู้ว่าฯ” จะยาวไกล และไม่ง่ายที่จะไปถึง แต่เชื่อว่าทุกคนมีความคาดหวังอยากเห็นการจัดการของจังหวัดตนเองที่มีประสิทธิภาพ พัฒนาความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีขึ้น และคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกคนในสังคม มากกว่าการกำหนดนโยบายจากส่วนกลาง ซึ่งไม่อาจเข้าใจความเป็นไปของพื้นที่ ได้ดีมากกว่าคนในพื้นที่นั้นเอง