งานวิจัยระบุ การผลักดันนโยบายการศึกษาสู่ผลลัพธ์ มีข้อจํากัดหลายด้าน แนะ ปรับปรุงแนวทางให้เอื้อต่อการลดความเหลื่อมล้ำ ผ่านการกระจายอำนาจ สร้างการมีส่วนร่วม ผลักดันลงทุนระบบสวัสดิการ
เวทีนำเสนอผลการวิจัย โครงการเพื่อการศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองของเศรษฐศาสตร์ เมื่อวันที่ 13 ธ.ค. 2565 เผยข้อมูลงานวิจัย ที่กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา(กสศ.) ร่วมกับทีมนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ และภาคีการศึกษา พบข้อมูลว่า การกำหนดนโยบายทางการศีกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน ชี้ให้เห็นถึงแง่มุมและ ปัจจัยสำคัญในกระบวนการนโยบายที่มีนัยต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวในการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลง นโยบายด้านการศึกษา
การปฏิรูปการศึกษาไทยที่เกิดขึ้นในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา การศึกษาแบ่งออกเป็น 3 แง่มุมหลักเพื่อวิเคราะห์บทบาทของปัจจัยที่แตกต่างกันต่อ ลักษณะและผลลัพธ์ของการปฏิรูปการศึกษาไทย กรอบการวิเคราะห์ในงานชิ้นนี้แบ่งไปตามการวิเคราะห์ บทบาทของชุดปัจจัยสามลักษณะ ปัจจัยแรก คือบทบาทของแนวคิด ซึ่งท่าการวิเคราะห์ผ่านเรื่องเล่า (narratives) ปัจจัยที่สองคือปัจจัยเชิงสถาบัน (institutional factors) และปัจจัยที่สามคือกลุ่มผลประโยชน์ (players’ interests)
กระบวนการทางนโยบายด้านการศีกษาในประเทศไทยนั้น ได้รับการผลักดันเพื่อปฏิรูปมาหลายครั้งตลอดสองทศวรรษที่ผ่านมา แต่ความพยายามในแต่ละครั้งกลับได้ผลลัพธ์ที่ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ เพราะการผลักดันเรื่องการศึกษาเป็นนโยบายไปสู่ผลลัพธ์ มีข้อจํากัดหลายอย่าง ทั้งจากคุณลักษณะของเรื่องเล่าด้านการศึกษา บทบาทของปัจจัยสถาบันที่เกี่ยวข้องกับระบบการเมืองและระบบราชการ และจากบทบาทของกลุ่มผลประโยชน์สำคัญเช่นกลุ่มครู
การผลักดันให้เกิดการปฏิรูปการศึกษาแต่ละครั้งมักริเริ่มจากบทบาทของเทคโนแครตและนักคิดด้าน การศึกษาในการผลักดันวาระการปฏิรูปให้กับสาธารณะชนไทย โดยเรื่องเล่ามากมายได้รับการผลิตเพื่อให้ ความหมายกับการปฏิรูปการศึกษาไปพร้อมกัน เรื่องเล่าที่มีบทบาทโดดเด่นประกอบด้วย เรื่องเล่าของโลกาภิวัตน์ เศรษฐกิจพอเพียง เก่งดีมีสุข ประเทศไทย 4.0 และความเหลื่อมล้ำ เรื่องเล่าเหล่านี้ทำหน้าเป็นกรอบใน การตีความปัญหาและผลักดันความร่วมมือในการเปลี่ยนแปลงนโยบายด้านการศึกษาไทย ซึ่งเรื่องเล่าเหล่านี้ มีปัญหาในการผลักดันนโยบายในเวลาต่อมา
เรื่องเล่าด้านการศึกษา มักคลุมเครือ ไม่สามารถสร้างความชัดเจนให้กับแนวทางการปรับปรุงนโยบาย การจัดการเรื่องเล่ามักจะเป็นลักษณะบนลงล่าง ขาดการมีส่วนร่วม
ทั้งนี้มีปัจจัยด้านโครงสร้าง ในด้านของระบบการเมือง กระทรวงศึกษาธิการไม่ได้ดึงดูดความสนใจและใส่ใจทางการเมืองจากผู้เล่นทางการเมือง ด้านระบบราชการมีโครงสร้างซับซ้อนและศูนย์รวม ทำให้การปรับโครงสร้างเพื่อส่งเสริมการลดความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นยาก อีกทั้ง เรื่องของงบประมาณที่เกี่ยวข้องด้านการศึกษาไม่เอื้อต่อการปรับเปลี่ยนนโยบาย เพราะทรัพยากรสำหรับลงทุนเพื่อให้บรรลุตามยุทธศาสตร์เหลือน้อย
รวมทั้งตัวละครในกระบวนการนโยบายด้านการศึกษา อาทิ นักการเมืองพรรคการเมือง ที่มุ่งแต่รักษาเสถียรภาพของอำนาจข้าราชการด้านการศึกษา มุ่งรักษาตำแหน่งสร้างทางอำนาจในการทำงาน และกลุ่มครู มุ่งรักษาความมั่นคงและเส้นทางเติบโตในอาชีพตัวเอง จุดยืนและบทบาทของบุคคลเหล่านี้ จึงทำให้การผลักดันการปฏิรูปการศึกษาใน 2 ทศวรรษที่ผ่านมาไม่เป็นไปตามทิศทางที่วางไว้แต่แรก
โดยภาพรวมของกระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาที่ค้นพบข้างต้น หากจะปรับเปลี่ยนกระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาไทยให้เอื้อต่อการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาได้ จำเป็นจะต้องหาแนวทางปรับเปลี่ยนสิ่งที่เป็นข้อจำกัด โดยจะต้องมุ่งเป้าหมายไปที่การปรับดุลอำนาจระหว่างตัวละครที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย การลดความจำกัดจากปัจจัยเชิงสถาบันของระบบราชการและโครงสร้างอำนาจเดิม
ผศ.ธร ปีติดล ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า ปัญหาของกระบวนการเชิงนโยบายในมุมมองด้านสถาบันพบปัญหาที่เกิดขึ้นกับระบบการเมือง ระบบราชการ ระบบงบประมาณ ที่ทำงานไม่ดีเท่าที่ควร ในมุมเรื่องของกลุ่มผลประโยชน์เช่นกัน ในภาพของการเจรจาต่อรองเมื่อมีการผลักดันนโยบายเพื่อสร้างความเท่าเทียมทางการศึกษาพบว่ากรอบของการเจรจาที่ถูกวางไว้ยังคงเป็นกรอบที่ทำให้นโยบายไม่เป็นไปตามทิศทางที่วางไว้อย่างกรณีของเด็กโรงเรียนเอกชนและโรงเรียนวัด
“ในการเจรจาต่อรองบทบาทกลุ่มผลประโยชน์จะเห็นว่า ในการต่อรองทางนโยบายไม่ค่อยมีกลุ่มที่เข้ามาช่วยปกป้องทิศทางการปฏิรูป ตรงนี้พูดได้ว่าขาดผู้เล่นที่เป็นประโยชน์ให้กับกลุ่มผู้ที่ด้อยเสียงที่อยู่ในระบบ”
รศ.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร รองศาสตราจารย์ด้านคณะเศรษฐศาสตร์การเมืองและการพัฒนา ที่ National Graduate Institute for Policy Sutdies (GRIPS) กล่าวว่า การจัดการข้อมูล กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) มีจุดเด่นในการรวบรวมข้อมูล เด็กยากจนทั่วประเทศอย่างเป็นระบบ แต่ข้อมูลเหล่านี้ยังคงถูกรวบรวมโดยนักการศึกษา นักเศรษฐศาสตร์เป็นหลัก จึงแนะนำการเก็บข้อมูลแต่แรก โดยตั้งต้นด้วยมุมมองที่กว้างขึ้น อาทิ มุมมองของนักสังคมวิทยา มุมมองของนักมนุษยวิทยา จะมีวิธีการทำความเข้าใจกับการออกแบบการเก็บข้อมูลความหลากหลายของปัญหานี้ได้
“กสศ. เป็นคลังความคิดการศึกษาอาจทำงานกับสังคมในเรื่องที่สังคมสนใจเช่นสังคมไทยสนใจเรื่องตัวชี้วัด อย่างการสอบ PISA ซึ่งความสัมพันธ์ของตัวชี้วัดมีผลต่อระบบของบประมาณ หากไปดูการของบประมาณแต่ละปีของ PISA วิธีการก็จะถูกใช้อย่างคุ้มค่าหรือเปลี่ยนแปลงไม่คงเส้นคงวา เวลาดีเบตเรื่องนี้ แวดวงนโยบายการศึกษาไทยมักคิดไปว่าจะต้องรักษาความสมดุลระหว่างความเป็นไทยกับความเป็นสากลไว้อย่างไร เพราะ PISA เป็นทักษะสากลในขณะเดียวกันเราก็มีความเป็นไทย”
รศ.วีระยุทธ กล่าวเพิ่มเติมว่า การพยายามสร้างความสมดุลของสองอย่างคือปัญหาของไทยและยิ่งพยายามสร้างความสมดุลจะยิ่งทำไม่ได้ทั้งสองอย่าง
ทั้งนี้ มีข้อเสนอจากคณะวิจัยที่ได้พิจารณาแนวทางสำคัญที่กสศ. และภาคีจะสามารถร่วมกันผลักดันเพื่อปรับปรุงกระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษาให้เอื้อต่อการลดความเหลื่อมล้ำได้ โดยระบุว่า ควรจะมีการปรับปรุงเรื่องเล่าและมโนทัศน์ทางนโยบาย กสศ. ควร เลือกใช้ และจัดการเนื้อหาของเรื่องเล่าด้านความเหลื่อมล้ำให้ชัดเจนขึ้นเลือกผลักดันเรื่องเล่าที่จะเป็นประโยชน์ในระยะยาวกับการ ลดความเหลื่อมล้ำ เช่น เรื่องเล่าที่ช่วยชี้นำให้เห็นถึงปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจ การเพิ่มอำนาจในเรื่องเล่าให้กับเสียงของคนยากจนและด้อยโอกาสรวมไปถึงฝั่งผู้ปฏิบัติงานระดับล่าง
การสร้างกลไกเพิ่มแรงจูงใจทางการเมือง ด้วยการยกระดับความสำคัญทางการเมืองของกระทรวงศึกษาธิการและชุดนโยบายในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ซึ่งแนวทางที่จะสามารถทำได้ประกอบด้วยการช่วยพัฒนาความเชื่อมโยงจากความต้องการทางนโยบายสู่ผู้เล่นทางการเมืองการให้วาระการศึกษาเป็นวาระสำคัญในวิธีการเลือกตั้ง และควรสนับสนุนโครงการในลักษณะ Education Policy Watch เพื่อทำหน้าที่คอยติดตามและตรวจสอบความก้าวหน้าของนโยบายเพื่อไม่ให้ผู้เล่นทางการเมืองหลงลืมหรือเบี่ยงเบนการผลักดันนโยบาย
การจัดการกับข้อจำกัดจากระบบราชการและงบประมาณซึ่งเป็นข้อจำกัดที่แก้ไขได้ยากในระยะเวลาอันสั้น แต่การบรรลุเป้าหมายในการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาก็ยากที่จะปฏิเสธการเผชิญหน้ากับปัญหานี้ จึงเสนอ เริ่มด้วยการผลักดันการเปลี่ยนแปลงในประเด็นระดับย่อยก่อนแล้วจึงค่อยยกระดับการเปลี่ยนแปลงไปสู่การผลักดันประเด็นใหญ่ต่อไป และควรมุ่งสนใจไปที่การปรับบางแง่มุมที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการศึกษาเช่นการนำดัชนีวัดด้านการศึกษามาใช้โดยปราศจากความเข้าใจบริบทปรับนิยามการลงทุนของระบบงบประมาณเนื่องจากการปรับแง่มุมเหล่านี้จะเอื้อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในด้านอื่น ๆ ง่ายขึ้น
เพิ่มผู้เล่นและสร้างสัมพันธมิตรเพื่อหนุนเสริมเป้าหมาย โดยการเพิ่มอำนาจให้กับผู้เล่นใหม่ ๆ ที่จะช่วยมามีบทบาทร่วมกับการผลักดันนโยบายลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาเช่นกลุ่มครูกลุ่มนักเรียนรวมไปถึงองค์กรภาคประชาชนที่สนใจประเด็นด้านการศึกษา และมองถึงศักยภาพของผู้เล่นเหล่านี้ในการช่วยปรับดุลอำนาจในกระบวนการทางนโยบายด้านการศึกษา
การให้ความสำคัญกับการวางกรอบการต่อรองในระดับย่อย หมายถึงการให้ความสำคัญกับระบบการตัดสินใจทางนโยบายในระดับย่อย เช่นกลุ่มคณะกรรมการต่างๆที่มีบทบาทกำหนดความเป็นไปของนโยบายที่เกิดภายใต้วาระการปฏิรูปการศึกษาและควรมีบทบาทกับการออกแบบกรอบการตัดสินใจระบบย่อยนี้เพื่อหลีกเลี่ยงการออกแบบระบบที่ซับซ้อน
ท้ายที่สุด กสศ. และภาคีต้องคำนึงว่าการจะบรรลุเป้าหมายปรับปรุงนโยบายการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำนั้นต้องอาศัยสภาพและปัจจัยหนุนเสริมอื่น ๆ ประกอบกับการเปลี่ยนแปลงเป้าหมายในด้านการศึกษา เช่น การกระจายอำนาจ การมุ่งลดความเหลื่อมล้ำในด้านอื่น การผลักดันการลงทุนระบบสวัสดิการโดยรวมซึ่งการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ล้วนเป็นกลไกสำคัญที่จะหนุนเสริมให้การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาเป็นไปได้ง่ายขึ้น
