: ปัญหากรุงเทพฯ แก้อย่างไร ภายใต้แผนพัฒนาฯ
เส้นทางความเปลี่ยนแปลงของเมืองกรุง ในรอบ 55 ปี ผ่านแผนพัฒนา กทม.
ทิศทางการพัฒนาที่ปรากฏในแต่ละแผนกรุงเทพมหานครจะสอดรับกับกับสภาพปัญหาในแต่ละช่วงเวลานั้น ด้วยตั้งเป้าหมายว่าต้องการเห็นกรุงเทพฯ เป็นอย่างไร โดยในภาพรวมจะพบว่า แผนพัฒนากรุงเทพฯ ทั้ง 8 ฉบับ ส่วนใหญ่ไม่ได้แตกต่างกันมากนัก ครอบคลุมเรื่อง ที่ดินและผังเมือง การจราจร การระบายน้ำ การกำจัดน้ำเสีย ขยะมูลฝอย การศึกษา สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม พัฒนาชุมชน และสวัสดิการสังคม
มีหลายประเด็นปัญหาที่ยังปรากฏในแต่ละแผนจนถึงปัจจุบัน เสมือนเป็น “ปัญหาเรื้อรัง” ที่ยังไม่สามารถแก้ไขให้สำเร็จได้ เช่น การจัดการขยะมูลฝอย การจราจร น้ำเสีย น้ำท่วมและการระบายน้ำ สาธารณสุข เศรษฐกิจปากท้องประชาชน
สำหรับจุดเน้นของแผนพัฒนากรุงเทพมหานครแต่ละฉบับอาจสรุปได้เบื้องต้นว่า แผนพัฒนาฉบับที่ 1 – 4 ให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างและบริการพื้นฐาน สิ่งแวดล้อมและรายได้ของกรุงเทพฯ เป็นหลัก ต่อมาฉบับที่ 5 ปรับเปลี่ยนแนวทางการพัฒนาที่เน้นคนเป็นศูนย์กลางมากขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับแนวคิดของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 และเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการพัฒนาแผน
ขณะที่ ฉบับที่ 6 การขยายขอบเขตการพัฒนาเพิ่มขึ้นเพื่อให้สอดรับกับพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และกำหนดให้แผนพัฒนากรุงเทพเป็นแผนยุทธศาสตร์ที่ชี้นำการพัฒนากรุงเทพฯ ที่หน่วยงานจะแปลงแผนไปสู่การปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ที่กำหนดไว้
แผนระยะยาว 12 ปี พ.ศ.2552-2563 กําหนดวิสัยทัศน์และเป้าหมายการพัฒนาระยะยาว เพื่อเป็นกรอบแนวทางหลักในการพัฒนากรุงเทพฯ ให้เป็นมหานครน่าอยู่อย่างยั่งยืนโดยจะแบ่งช่วงการพัฒนาเป็น 3 ระยะตามวาระของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร
แผนพัฒนาระยะ 20 ปี พ.ศ. 2556-2575 ใช้วิสัยทัศน์กรุงเทพฯ 2575 ที่ประกอบด้วย 6 มิติ ได้แก่ (1) มหานครปลอดภัย (2) มหานครสีเขียว สะดวกสบาย (3) มหานครสำหรับทุกคน (4) มหานครกะทัดรัด (5) มหานครประชาธิปไตย และ (6) มหานครแห่งเศรษฐกิจและการเรียนรู้ มาเป็นกรอบในการพัฒนา มีการกำหนดประเด็นยุทธศาสตร์ ยุทธศาสตร์ย่อย และตัวชี้วัดทุก 5 ปี
จากการศึกษาความเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการของแต่ละประเด็นหรือแผนงานในแผนพัฒนาฉบับต่าง ๆ ที่ครอบคลุมการบริหารกรุงเทพฯ ตลอด 55 ปี พบว่า แผนทุกฉบับมีเป้าหมายและยุทธศาสตร์ในการดำเนินงานเหมือนกัน เช่น
มลพิษทางเสียง ที่กำหนดไว้ตรงกันว่า ต้องการควบคุมไม่ให้มีการก่อเสียงรบกวนเกินมาตรฐาน
สวนสาธารณะ มุ่งไปที่การจัดหาพื้นที่สำหรับสวนสาธารณะเพิ่มเติม
ที่ดินและผังเมือง กำหนดย่านและประเภทการใช้ที่ดิน และการปรับปรุงผังเมืองรวมกรุงเทพฯ
พื้นที่นันทนาการ ดนตรี กีฬา เป็นการจัดสร้างศูนย์กิจกรรมต่างๆ ให้เพียงพอและมีประสิทธิภาพ
หากแต่ ‘มีบางฉบับ’ ที่มีวิธีมองและแก้ไขปัญหาที่โดดเด่นขึ้นมาจากฉบับอื่น ๆ ได้แก่
มลพิษทางอากาศ เดิมระบุตรงกันว่าต้องการควบคุมแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศ แต่เพิ่งเริ่มมีการกำหนดชัดเจนถึงการตรวจสอบคุณภาพอากาศ 30 แห่งต่อเดือน ในแผนฉบับที่ 4 จากนั้นในแผนพัฒนาระยะ 20 ปี ได้เพิ่ม ‘ตัวชี้วัด’ ที่ชัดเจนว่า ชาวกรุงเทพฯ ต้องได้สูดอากาศบริสุทธิ์ไม่น้อยกว่า 200 วันต่อปี
ขยะมูลฝอย จากเดิมทุกแผนฯ จะระบุถึงการพัฒนาประสิทธิภาพของการจัดเก็บขยะมูลฝอยให้ทั่วพื้นที่กำจัดขยะ ไม่ให้มีการตกค้าง แต่เริ่มมีการลงรายละเอียดกำหนดประเด็น ‘แยกขยะ’ ในแผนพัฒนาฉบับที่ 3 ก่อนจะต่อยอดในแผนพัฒนาฉบับที่ 5 เพิ่มเรื่องรณรงค์ให้ประชาชนแยกขยะมูลฝอย และการนำมาหมุนเวียน ใช้ประโยชน์ใหม่
การกำจัดน้ำเสีย ทุกแผนฯ จะเน้นไปที่การสร้างระบบระบายน้ำป้องกันน้ำเสีย สร้างโรงงานกำจัดน้ำเสียและการควบคุณคุณภาพน้ำในคูคลองต่าง ๆ จนถึงแผนฯ ฉบับที่ 6 ที่เพิ่มการกำหนดเป้าหมายต้องลดการทำให้น้ำเสียโดยประชาชนลงร้อยละ 5 ต่อปี ส่วนแผนระยะ 12 ปี กำหนดตัวชี้วัดยกระดับคุณภาพน้ำทิ้ง (BOD) และเพิ่มประสิทธิภาพระบบไหลเวียนน้ำในคลองเป้าหมาย
น้ำท่วมและการระบายน้ำ ทุกแผนฯ จะกำหนดเรื่องติดตั้งและปรับปรุงระบบป้องกันน้ำท่วม รวมทั้งการขุดลอกคูคลอง จนแผนฯ ฉบับที่ 3 เริ่มกล่าวถึงการพัฒนาเทคโนโลยี และ แผนฯ ฉบับที่ 4 กล่าวถึงการติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ของศูนย์ป้องกันน้ำท่วมและเริ่มมีการสำรวจข้อมูลระบบระบายน้ำย่อย ขณะที่แผนระยะยาว 20 ปีกำหนดเป้าหมายชัดเจนว่า พื้นที่ร้อยละ 90 ของกรุงเทพฯ ต้องสามารถระบายน้ำฝนให้เสร็จสิ้นได้ภายใน 30 นาทีหลังฝนตก
จราจรและขนส่งสาธารณะ นับตั้งแต่แผนฯ ฉบับที่ 1 เป็นต้นมา ทุกแผนมุ่งเน้นไปที่การสร้างและเชื่อมต่อถนนต่าง ๆ รวมถึงการสร้างทางด่วนหรือทางพิเศษสำหรับรถยนต์ส่วนบุคคล และขยายเส้นทางและเพิ่มจำนวนรถโดยสารประจำทาง จนแผนฯ ฉบับที่ 4 ถึงได้เริ่มบรรจุเรื่องการก่อสร้างรถรางไฟฟ้าในพื้นที่จราจรติดขัดและเดินเรือทางน้ำ ส่วนแผนฉบับที่ 6 เริ่มกำหนดประเด็นเพิ่มโครงข่ายคมนาคมขนส่งทั้งระบบถนนและทางน้ำเพื่อเป็นตัวเลือกในการเดินทาง ส่วนแผนระยะยาว 20 ปี นับเป็นครั้งแรกที่พูดถึงการสัญจรด้วยจักรยาน ทางเดินเท้าอย่างสะดวก ปลอดภัย
สาธารณสุข แผนฯ เกือบทั้งหมดให้ความสำคัญกับการขยายและพัฒนาศูนย์บริการสาธารณสุขชุมชนให้ทั่วถึง มีคุณภาพและนโยบายด้านสุขอนามัยของประชาชน จนแผนฉบับที่ 6 เริ่มระบุถึงระบบเครือข่ายการบริการสุขภาพแบบผสมผสานให้ครอบคลุม 50 เขต ส่วนแผนระยะ 12 ปีกล่าวถึงเพิ่มประสิทธิภาพของระบบการแพทย์ฉุกเฉินและสถานการณ์วิกฤตหรือภัยพิบัติ
เศรษฐกิจปากท้องประชาชน เป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจน้อยกว่าปัญหาเชิงโครงสร้างพื้นฐานอื่น ๆ มักถูกจัดอยู่ส่วนที่เกี่ยวกับการพัฒนาชุมชนหรือสวัสดิการสังคมของแผนพัฒนากรุงเทพฯ เริ่มจากตลาดซึ่งอาจนับได้ว่าเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจหนึ่งของเมืองได้รับการกล่าวถึงตั้งแต่ในฉบับที่ 1 เพื่อให้เป็นพื้นที่ระบายสินค้าการเกษตร จากนั้นเป็นการพัฒนาเป็นตลาดเพื่อผู้มีรายได้น้อย พัฒนาอาชีพ ต่อมาในแผนระยะยาว 12 ปี ระบุว่า จะปรับปรุงตลาดนัดเพื่อดึงดูดนักท่องเที่ยว ตามแผนที่ให้ความสำคัญกับการท่องเที่ยว
กทม. พัฒนาได้ตามแผนฯ มากน้อยแค่ไหน
คำถามที่หลายคนยังอดสงสัยไม่ได้คือ แผนพัฒนากรุงเทพฯ ที่ผ่านมาถูกนำไปปฏิบัติได้ครบถ้วนหรือไม่
ประเด็นนี้ กรุงเทพมหานครเองได้มีการทบทวนและประเมินผลการดำเนินการตามแผนฯ โดยเฉพาะในช่วงต้องจัดทำแผนใหม่ ซึ่งจะต้องพิจารณาว่าแผนเดิม บรรลุเป้าหมายไปกี่โครงการและมีโครงการอะไรบ้างที่ทำไม่สำเร็จ
จากการสำรวจพบว่าแผนงานที่ถูกประเมินว่าทำสำเร็จส่วนใหญ่จะเป็นโครงการระยะสั้น หรือเป็นการเพิ่มจำนวนสิ่งที่มีอยู่แล้ว เช่น การก่อสร้างถนน ปรับปรุงตรอกซอกซอย การจัดสร้างสวนสาธารณะ การติดตั้งสถานีระบายน้ำ การเพิ่มจำนวนศูนย์บริการสาธารณสุข
แต่ก็มีอีกหลายเรื่องที่ไม่สามารถทำได้สำเร็จ เช่น แผนงานป้องกันน้ำท่วมและน้ำเสียของ แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 3 สามารถดำเนินโครงการติดตั้งระบบกำจัดน้ำเสียสี่พระยาได้ตามแผน แต่โครงการบำบัดน้ำเสียในเขตกรุงเทพฯ ชั้นในไม่สำเร็จ เนื่องจากติดปัญหาเรื่องพื้นที่ก่อสร้าง ขณะที่งานก่อสร้างขนาดใหญ่ที่ต้องใช้งบประมาณมาก หรืองานติดตั้งระบบโครงข่ายต่าง ๆ ที่มีความซับซ้อนมากไม่เป็นไปตามแผน เช่น โครงการขุดแม่น้ำเจ้าพระยา 2 ซึ่งใช้งบประมาณสูงมากและต้องมีการบริหารจัดการใหม่เป็นแผนรวมป้องกันน้ำท่วมของกรุงเทพและปริมณฑล
จากการประมวลข้อมูลแผนพัฒนากรุงเทพฯ ที่ผ่านมาอาจสรุปได้ว่า ผู้จัดทำแผนฉบับต่าง ๆ วิเคราะห์สาเหตุที่ทำให้แผนงานหรือโครงการต่าง ๆ ไม่เป็นไปตามที่วางไว้ว่ามาจากการเกินขีดความสามารถของหน่วยงาน ติดขัดขั้นตอนตามระบบราชการ ไม่มีงบประมาณเพียงพอ และเป็นโครงการระยะยาวเกินกว่าที่ประเมินไว้
สรุปจากแผนพัฒนากรุงเทพฯ 4 ฉบับที่ได้รับการประเมินจากแผนพัฒนาฉบับถัดไป พบว่า
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2 มีขั้นตอนการอนุมัติการจัดซื้อจัดจ้างตามระเบียบราชการเป็นไปได้ล่าช้ามาก การเปลี่ยนแปลงผู้บริหารทำให้นโยบายเปลี่ยนแปลง งบประมาณไม่เพียงพอ
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 3 ขาดแผนหลักในการพัฒนา ขาดแผนลงทุน ไม่ได้กำหนดรายละเอียดที่สำคัญไว้อย่างชัดเจน ขาดงบประมาณ วางแผนปฏิบัติการและติดตามผล อัตรากำลังไม่เหมาะสม ระเบียบกฎหมาย ประสานงานกับหน่วยงานภายนอก
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 โครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ล่าช้าเนื่องจากระยะเวลากำหนดน้อยเกินไป หน่วยงานของกรุงเทพมหานคร มีภารกิจมาก ขาดระบบและแนวทางการดำเนินงานชัดเจนในการประสานระหว่างหน่วยงานรัฐ ภาคเอกชน ปัญหาด้านงบประมาณ อัตรากำลังข้าราชการและลูกจ้างไม่เพียงพอ สภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปทำให้มูลค่าการดำเนินโครงการสูงขึ้น
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 มีปัญหาด้านงบประมาณ ปัญหาด้านบุคลากร ระยะเวลาไม่สอดคล้องกับขอบเขตของโครงการ ประชาชนไม่ไห้การสนับสนุนการปฏิบัติงาน อย่างต่อเนื่อง ขาดประสิทธิภาพในการนำเทคโนโลยีที่ทันสมัยเข้ามาใช้ในการปฏิบัติงาน
แต่บางครั้งการประเมินความสำเร็จตามแผนงานก็มีคำอธิบายที่ชวนสงสัยว่าสำเร็จจริงหรือไม่…
เช่น ในการประเมินแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4 ซึ่งอ้างอิงจากเนื้อหาในแผนพัฒนา ฯ ฉบับที่ 5 ระบุว่าการพัฒนาคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อม มีโครงการที่บรรลุเป้าหมาย “แม้จะไม่มีผลเป็นรูปธรรมมากนัก แต่ได้ผลมากในด้านจิตวิทยาที่ทำให้ประชาชนตระหนักและเห็นความสำคัญของการพัฒนาคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อม”
จนกระทั่ง พ.ศ. 2552 เริ่มมีการนำระบบการประเมินผลด้วย ‘ตัวชี้วัด’ ที่ชัดเจนมีความพยายามประเมินผลมาใช้ เพื่อให้สามารถปรับเปลี่ยนหรือเพิ่มเติมเป้าหมายและยุทธศาสตร์ย่อยลงไปใหม่ได้ แผนพัฒนาระยะ 12 ปี มีการประเมินและปรับปรุงแผนพัฒนาทุก 4 ปี ด้วยการจัดทำตัวชี้วัดเชิงปริมาณเพื่อให้วัดความสำเร็จของยุทธศาสตร์ย่อยได้
สุดท้ายแม้ กรุงเทพมหานคร จะกำหนดให้มีหน่วยงานหน้าที่ติดตามและประเมินผลคือ หน่วยงานเจ้าของโครงการ กองงบประมาณ สำนักนโยบายและผู้ตรวจการกรุงเทพมหานคร แต่ก็ยังตอบโจทย์เพียงว่าทำงานสำเร็จตามแผนหรือไม่เท่านั้น แต่ไม่ได้กำหนดว่าถ้าทำไม่สำเร็จแล้วจะมีผลกระทบใด ๆ ตามมา
ซีรีส์ชุด แผนพัฒนา กทม. มีไว้ทำไม
ซีรีส์ชุด แผนพัฒนา กทม. มีไว้ทำไม เป็นความร่วมมือทางด้านข้อมูล ระหว่าง The Active และ Rocket Media Lab
