ผ่าปัญหาขยะท้องถิ่น อบต.งบไม่พอ – คลัสเตอร์ไม่ยืดหยุ่น ดัน อบจ.เติมเต็มช่องว่าง

นักวิชาการชี้ ปัญหาขยะอยู่คู่ท้องถิ่นมายาวนาน แต่ข้อจำกัดด้านงบประมาณทำให้หลาย อบต.แบกรับต้นทุนไม่ไหว เสนอใช้ อบจ.เป็น “ศูนย์กลางประสานงาน” เชื่อมท้องถิ่น 2 ระดับ จัดระบบเก็บ-ขน-กำจัดร่วมกัน พร้อมปรับคลัสเตอร์ขยะให้ยืดหยุ่นตามสภาพพื้นที่ ไม่ยึดติดเส้นแบ่งเขตปกครอง

ปัญหาการจัดการขยะถือเป็นหนึ่งในภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ดำเนินมาอย่างยาวนาน ตั้งแต่จุดเริ่มต้นของการปกครองท้องถิ่นไทยที่ให้ความสำคัญกับการดูแลความสะอาดของชุมชน ขณะที่ปัจจุบันภารกิจดังกล่าวมีความซับซ้อนมากขึ้น ทั้งในด้านการจัดเก็บ การขนส่ง การกำจัด ตลอดจนผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัย

รศ.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์ประจำภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ และนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านการเงิน การคลังท้องถิ่น และการกระจายอำนาจ กล่าวว่า หากย้อนดูประวัติศาสตร์ การจัดการความสะอาดและขยะถือเป็นภารกิจที่อยู่คู่กับการเกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอด โดยตัวอย่างสำคัญคือสุขาภิบาลท่าฉลอม ซึ่งเป็นหนึ่งในพื้นที่แรก ๆ ที่มีการจัดระบบดูแลความสะอาดของชุมชน

ปัจจุบัน ท้องถิ่นมีหน้าที่ตั้งแต่การจัดเก็บขยะจากชุมชน การขนส่ง ไปจนถึงการนำไปกำจัด ขณะที่ภารกิจดังกล่าวไม่ได้อยู่ภายใต้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง แต่เกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ทั้งกระทรวงมหาดไทยในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลท้องถิ่น และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะกรมควบคุมมลพิษ ซึ่งเข้ามามีบทบาทด้านมาตรฐานและโครงสร้างการจัดการขยะ รวมถึงการจัดระบบพื้นที่หรือคลัสเตอร์สำหรับการกำจัดขยะ

“อบต.” ไม่ได้ขาดอำนาจ แต่ติดข้อจำกัดเรื่อง “เงิน-คน-ต้นทุน”

รศ.วีระศักดิ์ กล่าวว่า หากพิจารณาปัญหาการจัดการขยะนอกเขตเทศบาล ซึ่งส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล หรือ อบต. ปัญหาหลักอาจไม่ได้อยู่ที่เรื่องอำนาจหน้าที่ เพราะ อบต. มีอำนาจโดยตรงในการจัดเก็บ ขน และกำจัดขยะ รวมถึงสามารถออกใบอนุญาตให้ภาคเอกชนเข้ามาดำเนินการได้

แต่ข้อจำกัดสำคัญคือ ทรัพยากรและงบประมาณ เพราะการจัดการขยะไม่ใช่เพียงการจัดหาถังขยะไปวางไว้ตามชุมชน แต่เป็นกระบวนการที่มีต้นทุนต่อเนื่อง ตั้งแต่การจัดเก็บ การซื้อหรือบำรุงรักษารถขยะ การจ้างบุคลากรหรือเอกชน ไปจนถึงค่าใช้จ่ายในการนำขยะไปกำจัดยังสถานที่ที่ได้มาตรฐาน

“พอมีการวางถังขยะก็ต้องมีกระบวนการจัดเก็บ ซึ่งตรงนี้ทำให้เกิดภาระทางงบประมาณค่อนข้างสูงสำหรับ อบต. โดยทั่วไปที่มีข้อจำกัดทางงบประมาณ จะซื้อรถเก็บขยะก็เป็นค่าใช้จ่ายที่แพง หรือจะจ้างเอกชนเดินรถก็มีค่าใช้จ่ายสูง และเมื่อจัดเก็บแล้ว เวลานำขยะไปทิ้งก็ยังมีค่าใช้จ่ายอีก” นักวิชาการระบุ

แม้ในทางกฎหมาย อบต. สามารถออกข้อบัญญัติเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมขยะจากครัวเรือนหรือสถานประกอบการได้ แต่ในทางปฏิบัติรายได้จากค่าธรรมเนียมดังกล่าวยังไม่เพียงพอกับต้นทุนที่เกิดขึ้นจริง ขณะเดียวกันบางพื้นที่ยังประสบปัญหาประชาชนไม่ให้ความร่วมมือในการชำระค่าธรรมเนียมอย่างเต็มจำนวน

ส่งผลให้เกิดปัญหา “วงจรงบประมาณ” คือ ท้องถิ่นมีต้นทุนในการจัดการสูง แต่ไม่สามารถเรียกเก็บรายได้กลับมาได้เพียงพอ ขณะที่ประชาชนเองก็อาจไม่เต็มใจจ่าย ทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถระดมทรัพยากรได้อย่างเพียงพอ

งบฯ ไม่พอ ดันขยะ “เทกอง-เผาหลังบ้าน”

รศ.วีระศักดิ์ กล่าวว่า เมื่อท้องถิ่นไม่มีทรัพยากรเพียงพอ ในหลายพื้นที่โดยเฉพาะพื้นที่ชนบท จึงเกิดการจัดการขยะแบบ “ต่างคนต่างทำ” หรือใช้วิธีที่ไม่ถูกหลักสุขาภิบาล เช่น การนำขยะไปเทกอง การลักลอบนำขยะไปทิ้งในพื้นที่ต่าง ๆ หรือการเผาขยะบริเวณบ้าน

แม้บางชุมชนจะมีความเข้มแข็งและสามารถนำขยะอินทรีย์ไปทำปุ๋ยหรือจัดการด้วยวิธีชุมชนได้ แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาขยะทั้งหมดได้

ผลที่ตามมาคือปัญหามลพิษ ทั้งกลิ่น ควัน สุขอนามัย และความเสี่ยงต่อโรค รวมถึงผลกระทบที่อาจไม่เห็นในระยะสั้น เช่น กรณีขยะถูกเทกองและมีน้ำฝนชะล้างผ่านกองขยะ สารปนเปื้อนและเชื้อโรคอาจไหลลงสู่แหล่งน้ำและน้ำใต้ดิน ก่อนย้อนกลับมากระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนในวงกว้าง

“มันไม่ได้กระทบแค่เขตชนบท แต่กระทบถึงเขตเมืองด้วย เพราะหลายพื้นที่ต้องใช้น้ำจากแหล่งน้ำธรรมชาติเพื่อการอุปโภคบริโภค” นักวิชาการกล่าว

เสนอใช้ “อบจ.” อุดช่องว่างท้องถิ่น 2 ระดับ

รศ.วีระศักดิ์ มองว่า โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของไทยที่มีท้องถิ่น 2 ระดับ คือ อบต./เทศบาล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) สามารถนำมาใช้แก้ปัญหานี้ได้ หากแต่ละระดับมีการแบ่งบทบาทและประสานงานกันอย่างจริงจัง

โดยท้องถิ่นระดับล่างอย่าง อบต. หรือเทศบาล ยังคงทำหน้าที่จัดเก็บและขนขยะจากชุมชน ขณะที่ อบจ. สามารถเข้ามาช่วยในส่วนที่เกินศักยภาพของท้องถิ่น เช่น การจัดระบบขนส่ง การสร้างหรือบริหารศูนย์กำจัดขยะ และการจัดการปลายทาง

รูปแบบดังกล่าวสามารถดำเนินการผ่านการทำบันทึกข้อตกลงความร่วมมือ หรือ MOU ระหว่าง อบจ. กับ อบต. หรือเทศบาลในพื้นที่

“นนทบุรี-เชียงใหม่-ระยอง” ตัวอย่างความร่วมมือ

นักวิชาการยกตัวอย่างหลายจังหวัดที่มีการนำแนวคิดความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นมาใช้แล้ว

จังหวัดนนทบุรี เป็นตัวอย่างของ อบจ. ที่เข้ามารับบทบาทด้าน “ปลายทาง” โดยมีโรงกำจัดขยะของ อบจ. และมีระบบรองรับขยะบางประเภท รวมถึงขยะติดเชื้อ จากนั้นทำข้อตกลงกับเทศบาลและ อบต. ให้แต่ละแห่งนำขยะมาส่งยังโรงกำจัดขยะของ อบจ.

ขณะที่ อบจ.เชียงใหม่ มีรูปแบบที่เข้าไปช่วยจัดเก็บขยะในบางพื้นที่ โดยเฉพาะพื้นที่ชุมชนหรือพื้นที่ชนบทที่ท้องถิ่นระดับล่างมีข้อจำกัดด้านกำลังและงบประมาณ พร้อมมีสถานที่กำจัดขยะของตนเอง แม้ในทางปฏิบัติจะมีข้อจำกัดจากเสียงคัดค้านของชุมชนโดยรอบสถานที่กำจัดขยะ

ส่วน อบจ.ระยอง เป็นตัวอย่างของการจัดการแบบครบวงจร โดยมีศูนย์กำจัดขยะที่รองรับทั้งขยะชุมชน ขยะบางประเภทจากภาคอุตสาหกรรม และขยะติดเชื้อจากโรงพยาบาล พร้อมทำ MOU กับ อบต. และเทศบาลในพื้นที่ เพื่อให้ท้องถิ่นระดับล่างนำขยะเข้าสู่ระบบกำจัด

หลักการสำคัญคือ ท้องถิ่นระดับล่างรับผิดชอบการจัดเก็บ ขณะที่ อบจ. สนับสนุนระบบปลายทาง ทำให้แต่ละองค์กรสามารถใช้จุดแข็งของตัวเองให้เกิดประโยชน์ร่วมกัน

“คลัสเตอร์ขยะ” ติดกรอบเขตปกครอง ทำท้องถิ่นแบกต้นทุนขนส่ง

อย่างไรก็ตาม รศ.วีระศักดิ์ กล่าวว่า แม้กฎหมายจะเปิดช่องให้ท้องถิ่นทำงานร่วมกันได้ แต่ยังมีข้อจำกัดสำคัญจากการกำหนด “คลัสเตอร์” หรือการจัดกลุ่มพื้นที่เพื่อจัดการขยะ

ปัจจุบันแนวทางของกระทรวงมหาดไทยกับกรมควบคุมมลพิษอาจมีมุมมองที่แตกต่างกัน โดยการจัดกลุ่มในมิติของการบริหารราชการอาจอิงพื้นที่การปกครอง ขณะที่หลักคิดของการจัดการขยะควรคำนึงถึง ประสิทธิภาพของสถานที่ตั้ง ระยะทาง และต้นทุนการขนส่ง

ปัญหาจึงเกิดขึ้นเมื่อพื้นที่ที่ควรจับมือกันในทางเศรษฐศาสตร์และภูมิศาสตร์กลับไม่อยู่ในคลัสเตอร์เดียวกัน

ยกตัวอย่างพื้นที่ อบต. ที่อยู่บริเวณชายขอบจังหวัด หากต้องขนขยะเข้าไปยังศูนย์กำจัดขยะที่ส่วนกลางกำหนด อาจต้องเดินทางไกลถึง 150 กิโลเมตร ขณะที่หากเปิดให้ขนข้ามจังหวัดไปยังศูนย์กำจัดขยะที่อยู่ใกล้กว่า อาจมีระยะทางเพียง 50-60 กิโลเมตร

ดังนั้น การยึดติดกับเส้นแบ่งเขตการปกครองเพียงอย่างเดียวอาจทำให้ต้นทุนการจัดการขยะสูงขึ้นโดยไม่จำเป็น

เสนอรัฐปรับ “คลัสเตอร์ขยะ” ให้ยืดหยุ่น

นักวิชาการเสนอว่า ภาครัฐควรเข้ามาทำหน้าที่เป็น “ผู้ประสาน” และ “ผู้วางแผนเชิงนโยบาย” มากกว่าปล่อยให้ อบจ. กับ อบต. เจรจากันเอง

สิ่งที่ต้องทำคือสำรวจว่าในแต่ละพื้นที่มี “ฟันหลอ” หรือช่องว่างตรงไหนบ้าง ทั้งระบบจัดเก็บ การขนส่ง และการกำจัด จากนั้นออกแบบว่า อบจ. ควรเข้าไปช่วยเหลือพื้นที่ใด และควรแบ่งภารกิจกับ อบต. หรือเทศบาลอย่างไร

“ผมคิดว่าภาครัฐอยู่ในจุดที่ควรยื่นมือมาเป็นตัวประสาน เป็นผู้วางแผนในเชิงนโยบายว่าในแต่ละโซน แต่ละพื้นที่ ตรงไหนมีช่องว่างของการเก็บหรือการกำจัดขยะ แล้วตัวเสริมหรือตัวช่วย อบจ. จะเข้ามาเล่นในพื้นที่ไหนอย่างไร”

พร้อมเสนอให้ปรับแนวคิดการจัดคลัสเตอร์จากเดิมที่เน้นเขตการปกครอง มาเป็นการพิจารณาตาม ข้อเท็จจริงของพื้นที่ ระยะทาง ต้นทุน และประสิทธิภาพของระบบกำจัดขยะ

กฎหมายเปิดทางอยู่แล้ว เหลือ “การเมืองท้องถิ่น” ต้องเดินไปด้วยกัน

รศ.วีระศักดิ์ กล่าวว่า ในเชิงกฎหมาย ความร่วมมือระหว่าง อบจ. กับ อบต. หรือเทศบาลสามารถดำเนินการได้อยู่แล้ว ทั้งผ่านระบบการประสานแผนพัฒนาท้องถิ่น การสนับสนุนงบประมาณ และการทำข้อตกลงความร่วมมือในการจัดบริการสาธารณะ

ในรูปแบบพื้นฐาน อบต. ที่ขาดศักยภาพสามารถเสนอแผนหรือโครงการเพื่อขอรับการสนับสนุนจาก อบจ. ได้ หาก อบจ. เห็นความจำเป็นก็สามารถสนับสนุนงบประมาณให้ดำเนินการ

ขณะที่รูปแบบที่พัฒนาขึ้นสามารถแบ่งภารกิจอย่างชัดเจน เช่น หาก อบต. ไม่สามารถบริหารจัดการขยะได้เอง อบจ. อาจเข้ามาช่วยจัดระบบเส้นทางเก็บขยะและนำไปยังศูนย์กำจัดขยะระดับจังหวัด

แต่ข้อจำกัดอีกด้านหนึ่งคือเรื่องการเมืองท้องถิ่น หากผู้บริหาร อบจ. และผู้บริหาร อบต. หรือเทศบาลอยู่คนละกลุ่มทางการเมือง อาจทำให้การประสานงานเกิดความยุ่งยาก

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการมองว่า หากยึดปัญหาของประชาชนเป็นตัวตั้ง ความแตกต่างทางการเมืองไม่ควรกลายเป็นอุปสรรคสำคัญของการจัดบริการสาธารณะ

ไม่จำเป็นต้องบังคับทุกจังหวัด แต่ต้องทำให้ “ร่วมมือได้จริง”

เมื่อถูกถามว่ารัฐบาลควรมีกฎหรือข้อบังคับให้ อบจ. ทุกจังหวัดต้องเข้ามาทำงานร่วมกับ อบต. และเทศบาลหรือไม่ รศ.ดร.วีระศักดิ์ กล่าวว่า โดยหลักการรัฐบาลมีนโยบายส่งเสริมความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นอยู่แล้ว แต่ปัญหาคือรูปแบบและกติกาที่กำหนดจากส่วนกลางบางครั้งไม่สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่

ดังนั้น สิ่งที่ควรปรับไม่ใช่เพียงการออกกฎบังคับ แต่ควรทำให้ระบบมีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะเปิดให้แต่ละพื้นที่ออกแบบความร่วมมือที่เหมาะสมกับตนเอง

โดยเฉพาะการจัดคลัสเตอร์ขยะ ควรลดการยึดติดกับเขตปกครอง และเปิดให้พื้นที่ที่อยู่ใกล้กันสามารถร่วมใช้ศูนย์กำจัดขยะได้ แม้จะอยู่คนละจังหวัด หากสามารถลดระยะทางและต้นทุนได้

อบจ. ควรเป็น “ศูนย์กลางประสาน” ไม่ใช่ “ศูนย์สั่งการ”

รศ.วีระศักดิ์ ย้ำว่า เหตุผลที่ประเทศไทยมีท้องถิ่น 2 ระดับ คือ ต้องการให้ อบจ. สามารถมองปัญหาในระดับจังหวัดและทำหน้าที่เชื่อมโยงท้องถิ่นระดับล่าง

ดังนั้น บทบาทของ อบจ. ไม่ควรเป็นผู้สั่งการ อบต. หรือเทศบาล แต่ควรเป็น “ศูนย์กลางประสานงาน”

โดยต้องวิเคราะห์ว่า พื้นที่ใดของจังหวัดยังมีช่องว่างในการจัดการขยะ พื้นที่ใดไม่มีระบบกำจัดที่ถูกหลักสุขาภิบาล และจะใช้ทรัพยากรของ อบจ. เข้าไปเติมเต็มอย่างไร

“ไม่ได้เป็นศูนย์สั่งการใคร แต่เป็นศูนย์ประสานงาน ตรงที่วิเคราะห์ให้ได้ว่าในพื้นที่จังหวัดของตัวเองตรงไหนเป็นฟันหลอ ยังไม่มีระบบการจัดการขยะที่ถูกหลักสุขาภิบาล แล้ว อบจ. ต้องออกหน้าและหาวิธีว่าจะร่วมมือกันอย่างไรเพื่อไปช่วยเติมเต็มตรงนี้”

นักวิชาการมองว่า จุดแข็งอีกประการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือมีวาระการบริหารที่ชัดเจน 4 ปี หากผู้บริหารท้องถิ่นให้ความสำคัญและผลักดันอย่างจริงจัง ปัญหาการจัดการขยะสามารถเห็นผลเป็นรูปธรรมได้ภายในระยะเวลา 3-4 ปี

ขยะล้นระบบ กระทบสุขภาพ-สิ่งแวดล้อม ไม่จบแค่เรื่องความสะอาด

 รศ.วีระศักดิ์ ย้ำว่า ปัญหาขยะเป็นเรื่องใกล้ตัวประชาชนทุกคน หากจัดการได้ดีก็จะลดผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม แต่หากปล่อยให้เกิดการเทกอง เผา หรือกำจัดโดยไม่ถูกสุขลักษณะ ผลกระทบจะไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะพื้นที่ต้นทาง

ตั้งแต่กลิ่น ควัน ปัญหาสุขอนามัย ไปจนถึงการปนเปื้อนในแหล่งน้ำและน้ำใต้ดิน ซึ่งท้ายที่สุดสามารถย้อนกลับมากระทบต่อประชาชนในพื้นที่อื่น ๆ ได้ ดังนั้น การแก้ปัญหาขยะจึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นภารกิจของ อบต. หรือเทศบาลเพียงลำพัง แต่ต้องเป็น โจทย์ร่วมของท้องถิ่นทุกระดับและภาครัฐ โดยใช้ อบจ. เป็นกลไกเชื่อมโยง ขณะที่ส่วนกลางต้องปรับกติกาให้ยืดหยุ่นตามภูมิศาสตร์และต้นทุนจริงของแต่ละพื้นที่