กฎหมายอากาศสะอาด ใกล้ถึงจุดหมาย โค้งสุดท้ายเปิดรับฟังความเห็นจากประชาชน ก่อนกลับเข้าสู่สภาฯ พิจารณา วาระ 2 – 3 หวังเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างการแก้ปัญหา พร้อมเครื่องมือจัดการมลพิษที่ต้นตอ ด้วยแนวคิด “ผู้ก่อ คือ ผู้จ่าย”
เมื่อวันนี้ 4 ส.ค. 68 ในเวที Policy Forum: กฎหมายอากาศสะอาด ใกล้ถึงจุดหมาย หายใจได้เต็มปอด เปิดพื้นที่สาธารณะชวน กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … (กมธ.อากาศสะอาดฯ) พร้อมด้วยนักวิชาการ ภาครัฐ เอกชน ประชาสังคม และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย มาเปิดเผยมุมมองและประเด็นสำคัญของกฎหมาย พร้อมแลกเปลี่ยนความคิดเห็น หลังกฎหมายผ่านการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการวิสามัญ จากทั้งหมด 7 ร่าง และอยู่ในระหว่างการรับฟังความเห็นผ่านเว็บไซต์
หวังคลอด ‘กม.อากาศสะอาด’ สู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างครั้งใหญ่
จักรพล ตั้งสุทธิธรรม ประธาน กมธ.อากาศสะอาดฯ บอกว่า เป็นวันที่มีความสุขบนความหวังในความคืบหน้ากับสิ่งที่ กมธ. ทั้ง 39 ท่าน รวมถึงที่ปรึกษาจากภาคส่วนต่าง ๆ ซึ่ง พ.ร.บ.อากาศสะอาด นับเป็นกฎหมายที่ใหญ่มากฉบับหนึ่ง เพราะเป็นกฎหมายที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างครั้งใหญ่ การเดินทางของกฎหมายฉบับนี้คือ นับจากปี 2566 มีการบรรจุเข้าสภาผู้แทนราษฎร ได้รับหลักการในวาระ 1 มาทั้งหมด 7 ฉบับ เมื่อ ม.ค. 2567 ได้ศึกษากันอย่างเข้มข้นและใช้เวลา เป็นการทำงานที่ต้อง “เปิดใจรับฟัง” อีกทั้งยังได้เชิญทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมาพูดคุยให้มีความครบถ้วน เพื่อหลอมรวมร่างกฎหมายจาก 5 พรรคการเมือง 1 ร่างจากสำนักงาน ป.ย.ป. และอีก 1 ร่างจากประชาชน ให้เป็นร่างที่ดีที่สุดของประเทศไทย มีการจัดตั้งอนุกรรมาธิการ 2 ชุด ประกอบด้วย อนุกรรมาธิการพิจารณากรอบหลักคิด หลักการสำคัญและโครงสร้างการบริหาร พ.ร.บ.อากาศสะอาดฯ และอนุกรรมาธิการพิจารณาความผิดทางกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย มีเรื่องการตั้งกองทุนเพื่ออากาศสะอาด มีการกำหนดเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในแต่ละแหล่งที่มาของฝุ่น
“1 ปี กับ 7 เดือน ที่ผ่านมา มีทั้งการให้กำลังใจ ทั้งแรงเสียดทาน ทั้งแรงกดดัน ว่าช้าไปไหม จะทันไหม แล้วทำอะไรไปบ้างในระหว่างนั้น แต่ละท่านคงจะทราบว่าเราถกกันอย่างเข้มข้นจริง ๆ แล้วก็ประเด็นตรงไหนหลุดลอยไป เพราะกฎหมายที่ดี คือกฎหมายที่ทำงานได้จริง ไม่เป็นแค่เสือกระดาษที่ร่างขึ้นมาแล้วผิดฝาผิดตัว ผิดโรค และไม่สามารถแก้ปัญหาใด ๆ ได้”
จักรพล ตั้งสุทธิธรรม
จักรพล บอกอีกว่า ความเสียหายอย่างหนึ่งที่ประเมินค่าไม่ได้ คือ ความเสียหายด้านสุขภาพ รวมไปถึงความเสียหายด้านเศรษฐกิจ อย่าง จ.เชียงใหม่ ค่าฝุ่นสูงเป็นอันดับ 1 ของโลกมาตลอด เป็นสถิติที่อยากจะลบออกไป และมักจะมากับช่วงฤดูท่องเที่ยวทุก ๆ ปี กฎหมายนี้จะเป็น “อาวุธ และเสื้อเกราะ” ในการแก้ปัญหาในแต่ละแหล่งที่มา
แก้ปัญหามลพิษ ภารกิจกู้ระเบิดเวลาของสังคมไทย
รศ.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม รองประธานคนที่ 1 กมธ.อากาศสะอาดฯ ระบุว่า กฎหมายอากาศสะอาดฯ ได้ระดมทีมกฎหมายแนวใหม่ และเฉพาะทาง มาเป็นทีมตั้งแต่ยกร่างฉบับประชาชน และในฐานะผู้รับผิดชอบเป็นอนุกรรมาธิการทั้ง 2 ชุด ได้เห็นทั้งภาพรวมและลงลึก สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ. ซึ่งเลขมาตราจะมีการเปลี่ยนแปลงหลังจากนี้ ซึ่งร่างฉบับหลอมรวมเป็นฉบับที่ 8 โดยเปรียบเปรยว่าเป็น “ภารกิจกู้ระเบิดเวลาของสังคมไทย” เพราะปัญหามลพิษสิ่งแวดล้อม หลาย ๆ ปัญหาจะมีลักษณะเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่อยู่ใต้ภูเขาน้ำแข็ง เวลามีกฎหมายหรือทำนโยบาย มักจะไม่มีการรื้อแก้ปัญหาใต้ภูเขาน้ำแข็ง แต่เป็นการแก้แบบเฉพาะหน้า นั่นทำให้ปัญหาวนกลับมาอีก แต่กฎหมายอากาศสะอาดจะดำลึกลงไป ว่าอะไรคือ Pain Point เชิงระบบ
“เราไม่ได้วาดหวังว่าการมีกฎหมายฉบับหนึ่ง แล้วจะไปเสกให้อากาศสะอาดขึ้นมาได้ทันที เพราะขึ้นอยู่กับโครงสร้างเยอะมาก แต่สิ่งที่ร่างกฎหมายช่วยได้ นั่นคือ ทำอย่างไรจะสร้าง Eco system ใหม่ในสังคมไทย เปิดต้อนรับแนวคิดที่จะทำให้คนเปลี่ยนวิธีคิด จึงต้องตั้งอนุ กมธ. ขึ้นมาเพื่อปรับจูนความคิด เพราะ 7 ร่างนี้มาคนละเรื่องกันเลย”
รศ.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม
รศ.คนึงนิจ ยังอธิบายถึงกรอบความคิดที่เป็นสารตั้งต้นในการพิจารณากฎหมายอากาศสะอาด ประกอบด้วย
- สิทธิในอากาศสะอาด เป็นส่วนหนึ่งของสิทธิมนุษยชนสิ่งแวดล้อม ที่ยูเอ็นประกาศรับรอง ทั้งเรื่องเนื้อหาและเชิงกระบวนการ จะมีทั้งสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดี สิทธิในสุขภาพ สิทธิในชีวิต ที่จะต้องไม่ตายก่อนวัยอันควร เช่น มะเร็งปอด
- ต้องไม่แยกมิติสิ่งแวดล้อมออกจากมิติสุขภาพ “อากาศสะอาด เพื่อสุขภาพ” เป็นสิ่งที่องค์การอนามัยโลกเตือน และในบางประเทศมีการยุบรวม 2 กระทรวง อย่างกระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เข้าด้วยกัน เพราะต้องทำงานร่วมกัน
- บูรณาการในทุกมิติ ที่ผ่านมาคือต่างคนต่างทำ กฎหมายนี้จะมีกลไกอยู่ในหมวด 3 ที่เน้นการบูรณาการ
- ยกระดับการกระจายอำนาจ มีบทบาทประธานคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด บทบาทภาคประชาสังคมที่เข้าไปนั่งในผู้ทรงคุณวุฒิ
- มาตรการจูงใจให้รางวัลเพื่อเปลี่ยนพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม รวมทั้งมีการกำหนดบทลงโทษ หรือ “Carrot and Stick” มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ และกองทุนอากาศสะอาด
รวมทั้ง นวัตกรรมทางกฎหมาย ที่เกิดขึ้น คือ
- ยึดโยงหลักคิดสิทธิมนุษยชน
- มีโครงสร้าง องค์กรและกลไกการบริหารจัดการเน้นอากาศสะอาดโดยเฉพาะ
- เครื่องมือและกลไกเชิงเทคนิคที่ครอบคลุมและบูรณาการ
- มีกลไกที่ชัดเจนในการจัดการสถานการณ์วิกฤตแบบมีลำดับขั้นและอำนาจเด็ดขาด
- มีมาตรการป้องกันและควบคุมมลพิษจากแหล่งกำเนิดเฉพาะเจาะจง ได้แก่ ภาคอุตสาหกรรม ภาคคมนาคม ภาคเมือง ภาคป่าไม้ ภาคเกษตรกรรม และภาคมลพิษข้ามแดน
- การนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มาใช้ ค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาด, การจัดสรร การซื้อขาย และการโอนสิทธิ์ในการระบาย/ปล่อยมลพิษทางอากาศ เช่น ระบบฝากไว้ได้คืน หลักประกันความเสี่ยงหรือความเสียหายอันเนื่องมาจากมลพิษทางอากาศ
“ทั้งหมด 103 มาตรา 10 หมวด ดูคร่าว ๆ ก็จะเห็นถึงความสลับซับซ้อน แต่เป็นระบบครบวงจร ตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ ปลายน้ำ และไม่มั่ว ดังนั้นดิฉันสามารถอธิบายได้ ไม่ว่าจะเวทีไหน สงสัยให้ถาม กมธ. มีคำอธิบาย”
รศ.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม
บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ กมธ.อากาศสะอาดฯ อธิบายด้วยว่า กฎหมายนี้เป็นกฎหมายที่ขับเคลื่อนมาจากเรื่องฝุ่น แต่กฎหมายจะดูแลและครอบคลุมทุกมลพิษทางอากาศ โดยยึดถือกรอบแนวคิดในการร่างกฎหมาย 5 ประการ
- แก้ปัญหาที่สาเหตุต้นทางจุดกำเนิดมลพิษ ไม่ใช่ไล่จับ hot spot
- ทำงานป้องกันแก้ไขต่อเนื่อง ใช้สูตร 8-3-1
- ทำให้ครบ 6 sector
- ขนาดและความซับซ้อนของปัญหามลพิษทางอากาศ เกินกำลังของหน่วยงานภาครัฐฝ่ายเดียว
- ต้องใช้เครื่องมือและกลไกหลายประเภทร่วมกัน ใช้กฎหมายอย่างเดียวไม่พอ
สูตร 8-3-1 ป้องกันปัญหาฝุ่น
บัณฑูร ยังย้ำเรื่องการทำงานอย่างต่อเนื่องในสูตร 8-3-1 คือการให้ความสำคัญการทำงานช่วง 8 เดือน ซึ่งลดความรุนแรงในการเผชิญเหตุ 3 เดือน ช่วงฟื้นฟู 1 เดือน ซึ่งในกฎหมายหมวดที่ 4 จะเทน้ำหนักไปที่การทำงานในช่วง 8 เดือน ทั้ง 6 ภาค ซึ่งเดิมทีในแต่ละภาคจะมีหน่วยงานหลักรับผิดชอบ ซึ่งกฎหมายจะช่วยให้หน่วยงานทำงานได้ดีมากขึ้น ร่วมกันมากขึ้น กฎหมายให้เครื่องมือ ให้แต่ละองค์กรที่ดูแลกฎหมายในแต่ละภาค อย่าฝากความหวังไว้ที่องค์กรใดองค์กรหนึ่ง
และใน หมวดที่ 5 ว่าด้วย เครื่องมือและกลไกในการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด มีทั้งหมด 15 ประเภทเครื่องมือ แบ่งเป็น 6 กลุ่ม ได้แก่
- เครื่องมือด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
- เครื่องมือด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ
- เครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์
- เครื่องมือด้านสังคม
- เครื่องมือด้านแผนและงบประมาณ
- เครื่องมือด้านกฎหมาย
บัณฑูร ยังยกตัวอย่างการจัดการมลพิษทางอากาศในภาคการเกษตร และภาคป่าไม้ว่า ภาคเกษตร จะมีระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ มีการกำหนดเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ ปรับโครงสร้างการผลิตพืชที่เสี่ยงต่อการเผา มีฐานข้อมูลที่ต้องเชื่อมโยงไปสู่แผนจัดการ ขณะที่ ภาคป่าไม้ ต้องมีการทำ Big Data มีเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ในการจัดการแต่ละผืนป่า ต้องมีแนวกันไฟ แนวกันคน ประเทศไทยไม่มีไฟป่าตามธรรมชาติ ไฟป่าที่เกิดขึ้นเกิดจากคนทั้งสิ้น
นอกจากนี้ ในเวทียังมีการตั้งคำถามจากภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง อย่างเครือข่ายภาคประชาสังคม และท้องถิ่นด้วย
โครงสร้าง นโยบาย ‘เกษตรกรรมเชิงเดี่ยว’ ข้อท้าทาย กม.อากาศสะอาด
ธารา บัวคำศรี ผู้อำนวยการโครงการ Climate Connectors กล่าวชื่นชม กมธ.อากาศสะอาดฯ ที่ทำเรื่องนี้อย่างยาวนาน และกล่าวถึงข้อสังเกตและข้อสงสัยว่า โดยรวมเป็นกฎหมายที่มีความก้าวหน้า ครบถ้วน แต่มีเรื่องคำนิยามที่น่าสนใจคือ “กลุ่มเปราะบาง” ซึ่งเข้าใจว่าหากปรับได้ อยากให้รวมประเด็นที่เป็นกลุ่มเปราะบางที่มีทั้งคนจนที่อยู่ในเมือง คนจนที่อยู่ในชนบท กลุ่มที่มีความหลากหลายทางเพศ หรือกลุ่มแรงงานข้ามชาติ รวมถึงกลุ่มชาติพันธุ์
อีกทั้งยังมีข้อสังเกตเกี่ยวกับมาตราหนึ่งที่กล่าวถึงคำว่า “ไร่หมุนเวียน” ซึ่งคนที่อยู่ในพื้นที่สูง โดยเฉพาะในภาคเหนือ มักถูกมองในด้านลบพอสมควร ซึ่งอาจจะมาจากความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ทั้งที่ภูมินิเวศแบบไร่หมุนเวียนไม่ได้ขยายพื้นที่ออกไป แต่สิ่งท้าทายของภาคเกษตรคือ โครงสร้างนโยบายการขยายตัวของเกษตรกรรมเชิงเดี่ยว ซึ่งอาจไม่สอดรับกับมาตรการในกฎหมายมากนัก
รวมถึงการที่ป่าถูกทำลายไม่ได้มาจากชาวบ้านที่ไม่มีที่ทำกินโดยไม่มีเหตุผลหรือเบื้องหลัง มองว่าควรมีกลไกภายใต้กรอบกฎหมายนี้ว่าจะช่วยเหลืออย่างไร แทนที่จะไปลงโทษโดยตรง ซึ่งอีกจุดที่ท้าทายคือ ภาคอุตสาหกรรม ที่มีการพูดถึงการเปิดเผยข้อมูลการปล่อย/เคลื่อนย้ายมลพิษจากแหล่งกำเนิด และมลพิษข้ามแดนที่ในกฎหมายเขียนไว้อย่างรอบคอบ
“ส่วนตัวมีความหวังและอยากเห็นกลไกเดินไปข้างหน้า โดยเฉพาะเมื่อไปถึงมือของสภาผู้แทนราษฎร วาระ 2 วาระ 3 หวังว่าจะไม่มีอะไรที่ไปเป็นอุปสรรคระหว่างทาง เราอยากสนับสนุนและเป็นกำลังใจให้กับคนที่ทำกฎหมาย ทำงานร่วมกันมาอย่างยาวนาน”
ธารา บัวคำศรี
เชื่อ กม.อากาศสะอาด ช่วยเติมเต็มการทำงานของ กทม.
พรพรหม วิกิตเศรษฐ์ ที่ปรึกษาผู้ว่าฯ กทม. ระบุว่า การทำงานของผู้ว่าฯ ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ตลอด 3 ปีที่ผ่านมา เจอฤดูฝุ่น 3 ครั้ง จากการทำงานที่ผ่านมา พบปัญหาเรื่องของอำนาจที่มีจำกัดของ กทม. กฎหมายฉบับนี้จะทำให้ทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีความตื่นตัวมากขึ้น ผ่านกลไกของกฎหมายอากาศสะอาด ซึ่งจะทำให้สามารถตอบสนองความต้องการและข้อเรียกร้องของประชาชนได้เร็วขึ้น
นอกจากนี้ ยังมีหลายอย่างที่ทำให้เห็นว่า กฎหมายฉบับนี้เข้ามาเติมเต็มการทำงานของ กทม. ซึ่งอาจทำให้ กทม. ไม่จำเป็นต้องประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ ที่หลายคนกังวลว่าจะกระทบเศรษฐกิจและสังคม
ที่ปรึกษาผู้ว่าฯ กทม. ยังเห็นด้วยกับมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ โดยระบุว่า คนมักถามว่าเมืองใหญ่ทำไมไม่มี “เขตมลพิษต่ำ” ปีที่ผ่านมา กทม. ดำเนินการภายใต้อำนาจของกฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในวันที่ค่าฝุ่นเกินมาตรฐาน โดยประกาศให้รถบรรทุกห้ามเข้าพื้นที่ กทม. ชั้นใน แต่ทำได้เฉพาะช่วงที่ฝุ่นเกิดเท่านั้น ไม่มีเชิงป้องกัน มองว่า ควรเปิดช่องทางให้ดำเนินการเชิงป้องกันได้มากขึ้น
“แต่ก็มีคำถามเกี่ยวกับความซ้ำซ้อนของกฎหมายเดิมที่มีอยู่ เช่น พ.ร.บ.ขนส่งฯ กำหนดว่า การจะไปตรวจรถ 6 ล้อ หรือ 6 ล้อขึ้นไป จะต้องเป็นเจ้าพนักงานขนส่งเท่านั้น ซึ่ง กทม. ไม่ใช่เจ้าพนักงานขนส่ง แต่หากมีกฎหมายอากาศสะอาด แล้วเรามี เจ้าพนักงานอากาศสะอาด จะอย่างไรต่อไป ในฐานะหน่วยงานท้องถิ่น ตั้งคำถามว่า กทม. จะอยู่ตรงไหนในระบบบังคับใช้กฎหมายฉบับใหม่นี้”
พรพรหม วิกิตเศรษฐ์
ขณะที่ นพ.วิรุฬ ลิ้มสวาท กมธ.อากาศสะอาดฯ กล่าวในฐานะผู้ร่วมดำเนินการเสวนา ว่า การจัดเวทีขึ้นครั้งนี้จะเป็นหนึ่งในเวทีที่ได้เปิดพื้นที่ให้เกิดการเรียนรู้ร่วมกัน หลังกฎหมายผ่านการศึกษามาเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ซึ่งหนึ่งในนั้นมีกฎหมายที่มาจากภาคประชาชน และ กมธ. มีการประชุมมามากกว่า 200 ครั้ง ใช้เวลาถึง 1 ปี 7 เดือน ซึ่งการเปิดรับฟังความเห็นนี้ จะเป็นโอกาสที่ประชาชนจะได้ร่วมแสดงความเป็นเจ้าของกฎหมายที่เรียบเรียงจนปิดต้นฉบับได้ จึงอยากเชิญชวนช่วยกันแสดงความเป็นเจ้าของจนถึงวันที่ 8 ส.ค.นี้
- แสดงความคิดเห็น ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ผ่าน เว็บไซต์สภาผู้แทนราษฎร
