รู้ไว้ แม้ไม่ใช่ "ผู้ว่าฯ" | โอกาสปฏิรูประบบราชการไทย

: กระจายอำนาจได้ ปฏิรูประบบราชการได้

หากไม่นับบทบาทของ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในพื้นที่มหานครใหญ่ ศูนย์รวมอำนาจแทบทุกด้าน

อีก 76 จังหวัดที่เหลือ ก็มี “ผู้ว่าราชการจังหวัด” เป็น “พ่อเมือง” เช่นกัน ต่างกันเพียงอำนาจที่มีอยู่ในมือ ยังแยกไม่ขาดจากการบริหารราชการส่วนกลาง กับข้อกล่าวหา เป็นเครื่องมือการขยายอำนาจ มากกว่าการกระจายอำนาจ

แม้ประเทศไทยจะมีความพยายามส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 รวมถึง พ.ร.บ. อีกหลายฉบับ ทั้ง สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล, องค์การบริหารส่วนจังหวัด และระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา ฯลฯ ส่วนงานราชการตามการปกครองส่วนท้องถิ่น ก็ยังต้องอยู่ภายใต้โครงสร้างบริหารงานแบบรวมศูนย์อยู่ที่ “ศาลากลางจังหวัด” เหมือนเดิม

หลายครั้ง เมื่อเกิดภัยพิบัติ บทบาทของ ผู้ว่าราชการจังหวัด มีความโดดเด่นในฐานะ “ผู้อำนวยการกองอำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด” หรือเมื่อเกิดภัยพิบัติโรคระบาดอย่างปัจจุบัน ผู้ว่าฯ ก็มีบทบาทตามที่ พ.ร.บ.โรคติดต่อ พ.ศ. 2558 ให้อำนาจไว้ คือ “ประธานคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด” จึงไม่ใช่เรื่องแปลกหากผู้ว่าฯ มีโอกาสแสดงผลงานในภาวะวิกฤตได้ดี สปอตไลท์จากสังคม รวมถึงจากส่วนกลาง ก็จะส่องไปให้เห็นการทำงานที่ได้รับการยอมรับ

ตัวอย่างหนึ่งที่เห็นได้ชัด คือ กรณีของ “ผู้ว่าฯ หมูป่า” หรือ ‘ณรงค์ศักดิ์ โอสถธนากร’ อดีตผู้ว่าฯ เชียงราย ในช่วงปฏิบัติการกู้ภัยถ้ำหลวงฯ

เช่นเดียวกับ “ผู้ว่าฯ ปู” ‘วีระศักดิ์ วิจิตร์แสงศรี’ ผู้ว่าฯ สมุทรสาคร ก็เป็นอีกคนหนึ่งที่สื่อมวลชนส่องไฟใส่ เมื่อปฏิบัติภารกิจควบคุมการระบาดของโควิด-19 ในการระบาดระลอกสอง ด้วยการประสานความร่วมมือกับหน่วยงานด้านสาธารณสุข ภาคเอกชน และควบคุมการระบาดในกลุ่มแรงงานข้ามชาติ ภาพการทำงานหนัก ตอกย้ำด้วยการกลายเป็นผู้ติดเชื้อโควิด-19 เสียเอง

แม้สมุทรสาครจะควบคุมการระบาดระลอกสองได้ภายในเวลา 4 เดือน แต่ผู้ว่าฯ คนเดียวกันนี้ ยังทำให้เห็นปัญหาการบริหารจัดการที่มีข้อจำกัดในระลอกสามและสี่ เมื่อสมุทรสาครกลายเป็นพื้นที่สีแดงเข้มอีกครั้ง พร้อมฉายปัญหาการโยกย้ายข้าราชการกระทรวงมหาดไทย เมื่อถึงฤดูกาลโยกย้ายในปีสุดท้ายของการทำหน้าที่ “ผู้ว่าฯ”

นักปกครองระดับจังหวัด มีผู้ว่าฯ อยู่บนจุดสูงสุดนั้น แต่ทำไม การบริหารงานในจังหวัดยังไม่สามารถบริหารจัดการและพัฒนาได้อย่างเป็นอิสระ กระทั่งมีคำกล่าวที่ว่าหาก กระจายอำนาจได้ ก็ปฏิรูประบบราชการได้

The Active ชวนติดตามข้อมูลสำคัญในช่วงฤดูกาลโยกย้ายผู้ว่าฯ ที่มีฉากหลังเป็นสถานการณ์โรคระบาดที่กำลังวิกฤต ธรรมเนียม “เก่าไป ใหม่มา” แล้วจะสานต่องานอย่างไร ข้อเสนอ “ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง” จะเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหน?

เส้นทางของ “ผู้ว่าราชการจังหวัด”

นี่คือเส้นทางของข้าราชการกระทรวงมหาดไทย แม้ปัจจุบันโครงสร้างของระบบราชการจะเปลี่ยนแปลงจาก “ระบบซี” เป็น “ระบบแท่ง” ตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 แต่การเปรียบเทียบกับระบบซีในอดีต ยังคงใช้อธิบายเส้นทางความก้าวหน้าในอาชีพได้เช่นเดิม

หากเข้าสู่ระบบราชการด้วยการสอบบรรจุจากวุฒิปริญญา ก็จะเริ่มต้นชีวิตราชการในแท่งวิชาการ ตั้งแต่ ระดับปฏิบัติการ คือ C3 – 5 ระดับชำนาญการ C6 – C7 ระดับชำนาญการพิเศษ C8 ระดับเชี่ยวชาญ C9 และระดับทรงคุณวุฒิ C10 – 11

เมื่อขึ้นไปถึงตำแหน่ง ระดับชำนาญการพิเศษ หรือ C8 ก็จะมีโอกาสในการย้ายแท่ง ข้ามไปที่ แท่งอำนวยการหรือแท่งบริหาร หากเข้าสู่แท่งบริหารได้ในระดับ “บริหารต้น” ก็มีโอกาสที่ชีวิตราชการไปได้ถึงการเป็น รองอธิบดี หรือ รองผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเมื่อถึงจุดนี้ เทียบระดับได้ว่าคือ C9.5

และหากความก้าวหน้าไปถึง ระดับบริหารสูง คือเป็นข้าราชการในระดับ C10 โอกาสในการดำรงตำแหน่งเป็น อธิบดี หรือ ผู้ว่าราชการจังหวัด ก็ไม่ไกลเกินเอื้อม หรือหากผลงานเข้าตาฝ่ายนโยบาย จุดสูงสุดของการเป็นข้าราชการกระทรวงมหาดไทย คือ การขึ้นเป็นรองปลัด และต่อด้วยปลัดกระทรวง

สำหรับอัตราเงินเดือนของผู้ว่าฯ นั้น เทียบเท่าอัตราเงินเดือนข้าราชการพลเรือนสามัญในระดับบริหารสูงของกระทรวงอื่น ๆ ข้อมูลอัตราเงินเดือนผู้ว่าฯ ในปีงบประมาณ 2564 คือ เดือนละ 76,800 บาท นอกจากนี้ยังมี เงินประจำตำแหน่ง เดือนละ 14,500 บาท และ ค่าตอบแทนรายเดือน จำนวน 14,500 บาท รวมทั้งหมด 105,800 บาท

แต่ชีวิตของข้าราชการระดับสูงของมหาดไทยไม่ได้เดินบนเส้นทางนี้ทุกคน มีจำนวนหนึ่งเท่านั้นที่จะเกษียณอายุราชการในตำแหน่งผู้ว่าฯ ซึ่งก็ถือเป็นความใฝ่ฝันของข้าราชการกระทรวงมหาดไทยสายบริหารหลาย ๆ คน

หมดยุคผูกขาดตระกูล “สิงห์” | อายุกับโอกาสก้าวหน้า | ผู้ว่าฯ หญิงหนึ่งเดียว

หมายเหตุ: ระบุเฉพาะข้อมูลการศึกษาระดับปริญญาตรีในสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์

อีกหนึ่งวลีที่มักได้ยินในฤดูกาลโยกย้ายข้าราชการมหาดไทย คือ ความเป็น รุ่นพี่ รุ่นน้อง จากรั้วมหาวิทยาลัย ลูกหม้อของศิษย์สิงห์ไหนได้เป็นใหญ่ สิงห์นั้นก็จะมีโอกาสก้าวผงาดขึ้นเป็นผู้ว่าฯ หรือผู้บริหารระดับสูงของกระทรวง เช่นกัน

“สิงห์” หรือ “ราชสีห์” สัญลักษณ์แห่งอำนาจและกำลัง ที่ถูกนำมาเปรียบกับนักปกครองแบบนักรัฐศาสตร์ ทั้งยังเป็นสัญลักษณ์ของกระทรวงมหาดไทย ที่เคยเป็นเป้าหมายของนักเรียนรัฐศาสตร์ หลายมหาวิทยาลัยจึงได้นำสัญลักษณ์ดังกล่าวมาเป็นสัญลักษณ์ประจำคณะ

เช่น สิงห์ดำ หมายถึง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สิงห์แดง หมายถึง ม.ธรรมศาสตร์ สิงห์เขียว หมายถึง ม.เกษตรศาสตร์ สิงห์เงิน หมายถึง ม.ศรีนครินทรวิโรฒ สิงห์ทอง หมายถึง ม.รามคำแหง หรือ สิงห์ขาว หมายถึง ม.เชียงใหม่ ฯลฯ

ในปีงบประมาณ 2564 ผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้ง 76 คน มีผู้ว่าฯ ที่จบการศึกษาระดับปริญญาตรี จากรั้วรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หรือ สิงห์ดำ 22 คน ใกล้เคียงกับ สิงห์ทอง จาก ม.รามคำแหง ที่มี 21 คน และสิงห์แดง จาก ม.ธรรมศาสตร์ อีก 13 คน นอกจากนั้นก็ยังมีจากมหาวิทยาลัยอื่น ๆ รวมถึงอีกไม่น้อยที่ไม่ได้จบการศึกษาจากคณะรัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์

ข้อมูลจาก ‘รศ.ตระกูล มีชัย‘ รองคณบดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ระบุว่า แม้ศิษย์สิงห์ดำหลายคนจะครองตำแหน่งสำคัญในกระทรวงมหาดไทย ทั้งปลัดกระทรวงฯ และผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ปัจจุบันแนวโน้มกลับไม่เป็นเช่นนั้น เพราะนิสิตและนักศึกษารัฐศาสตร์รุ่นใหม่ โดยเฉพาะสถาบันการศึกษาในเมือง ไม่ได้มองว่า นักปกครอง เป็นเป้าหมายทางอาชีพของพวกเขาอีกต่อไป โดยสังเกตว่ามีปัจจัยอย่างน้อยสองประการ คือ 1) ทัศนคติต่อระบบราชการ โดยเฉพาะราชการส่วนภูมิภาค และ 2) ไม่เห็นว่าบทบาทของนักปกครองในท้องถิ่นหรือภูมิภาค จะสร้างความเปลี่ยนแปลงได้อย่างไร

ต่างจาก ‘รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว’ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ ม.บูรพา ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยในจังหวัดชลบุรี ที่บอกว่า ลูกศิษย์หลายคน ยังมีเป้าหมายในการเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นมากกว่า อาจจะเพราะความใกล้ชิดและมองเห็นการทำงานในพื้นที่ โดยสังเกตว่ามีหลายคนที่ได้รับแต่งตั้งให้เป็นปลัดตั้งแต่อายุยังน้อย

เป็นผู้ว่าฯ อายุน้อย โอกาสก้าวหน้าทางราชการสูง?

หนึ่งในสถิติที่น่าสนใจ ในรอบ 12 ปี คือ ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยที่ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่ง ผู้ว่าราชการจังหวัด ในขณะที่อายุยังน้อย ผู้ที่เคยทำสถิตินี้ไว้ คือ ‘สุทธิพงษ์ จุลเจริญ’ ได้รับแต่งตั้งเป็นผู้ว่าฯ นครนายก เมื่อปี 2553 ในขณะอายุเพียง 46 ปี และ 11 ปีถัดมา ชื่อของเขากลายเป็นว่าที่ปลัดกระทรวงมหาดไทยคนใหม่ในปีงบประมาณ 2565 พร้อมกับเส้นทางชีวิตที่น่าสนใจ และได้รับการกล่าวถึงในสื่อหลายสำนัก

แต่สถิติผู้ว่าฯ อายุน้อย ได้ถูกทำลายไปก่อนหน้านี้ นั่นคือเมื่อปี 2561 ‘สยาม ศิริมงคล‘ กลายเป็นผู้ว่าฯ อายุน้อยที่สุด เพราะเขาขึ้นมาเป็นผู้ว่าฯ นครพนม ตั้งแต่อายุ 44 ปี จึงน่าสนใจว่า อายุราชการที่เหลืออีกถึง 16 ปี นับจากวันแรกที่ดำรงตำแหน่ง โอกาสในการเติบโตในกระทรวงมหาดไทย จะไปสิ้นสุดที่ตรงไหน แน่นอนว่าอายุไม่ใช่เงื่อนไขหลัก แต่นอกจากผลงานเข้าตาแล้ว มีอะไรอีกบ้างที่จะเป็นตัวชี้วัดว่า ศิษย์สิงห์ดำคนนี้จะมีอนาคตทางราชการที่สดใสหรือไม่

สถิตินี้ในอดีต กล่าวคือย้อนกลับไปไกลกว่าภายใต้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 เท่าที่สืบค้นได้ การเป็นผู้ว่าฯ ตั้งแต่อายุ 40 ปี ของ ‘อารีย์ วงศ์อารยะ’ ได้ทำให้เขาผงาดขึ้นตำแหน่งสูงสุดของกระทรวงมหาดไทย คือ ปลัดกระทรวงเช่นกัน และภายหลังยังได้เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ อีกด้วย

อีกคน คือ ‘อนันต์ อนันตกูล‘ ที่ปรากฏข้อมูลว่าเขาเป็นผู้ว่าฯ ชัยภูมิ ตอนอายุ 41 ปี เท่านั้น และเคยดำรงตำแหน่ง ปลัดกระทรวงมหาดไทย ถึง 2 สมัย รวมเวลาเกือบ 4 ปี และเช่นกัน ในเส้นทางการเมืองเขาเคยดำรงตำแหน่ง เลขาธิการพรรคประชาธิปัตย์ และเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

28 ปี มีผู้ว่าฯ หญิง เพียง 15 คน

ปี 2536 ประเทศไทยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้หญิงคนแรก คือ ‘คุณหญิงจรัสศรี ทีปิรัช‘ ในตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดนครนายก ผ่านมา 28 ปี ประเทศไทยมีผู้ว่าฯ ที่เป็นผู้หญิงเพียง 14 คนเท่านั้น โดยในปีงบประมาณ 2564 มี ‘ศิวพร ฉั่วสวัสดิ์‘ เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดหนองบัวลำภู ซึ่งเป็นผู้หญิงหนึ่งเดียว จากทั้งหมด 76 คน

ขณะที่โผโยกย้ายข้าราชการกระทรวงมหาดไทย ตามมติ ครม. 3 สิงหาคม ปรากฏชื่อของ ‘จุรีรัตน์ เทพอาสน์‘ ที่ถูกย้ายจากผู้ตรวจราชการกระทรวง มานั่งในตำแหน่งแม่เมืองสกลนคร ซึ่งจะมีผลในวันที่ 1 ตุลาคม 2564 ซึ่งจะกลายเป็นผู้ว่าฯ หญิง คนที่ 15 ของประเทศไทย

แม้ในภาพรวม จะมีสัดส่วนผู้ว่าฯ หญิงน้อยกว่ามาก เมื่อเทียบสัดส่วนกับผู้ว่าฯ ชาย แต่นี่นับว่ามีแนวโน้มที่ดีขึ้นแล้ว หลังจากประเทศไทย เคยว่างเว้นจากการมีผู้ว่าฯ หญิงนานที่สุดถึง 7 ปี คือช่วงปี 2539 – 2543

โผโยกย้ายผู้ว่าฯ จังหวัดสีแดงเข้ม กับเงื่อนไขการคุมระบาด?

หมายเหตุ: ข้อมูลจากมติ ครม. 3 สิงหาคม 2564

คำสั่งย้ายฟ้าผ่านอกฤดูกาล ในช่วงการระบาดของโควิด-19 เกิดขึ้นอย่างน้อยใน 2 ครั้ง ในปี 2563 คือ ‘ภัคพงศ์ ทวิพัฒน์‘ ผู้ว่าฯ ภูเก็ต ถูกคำสั่งย้ายไป จ.เพชรบุรี

และ ‘สุรศักดิ์ เจริญศิริโชติ’ ผู้ว่าราชการจังหวัดระยอง ถูกคำสั่งย้ายทันที จากกรณีทหารอียิปต์ติดเชื้อโควิด-19 โดยย้ายไปเป็นผู้ว่าฯ นครปฐม แทน

นี่เป็นคำสั่งย้ายที่เกิดขึ้นจากส่วนกลาง…

ความสามารถ? ความเหมาะสม? ตามอำนาจส่วนกลาง? หรือใจอยากไป แต่สุดท้ายแพ้เจ้าถิ่น?

3 สิงหาคม 2564 หลังการประชุม ครม. เอกสาร “ลับมาก” ถูกเผยแพร่ผ่านสื่อหลายสำนัก เปิดเผยรายชื่อตามที่ ครม. อนุมัติโยกย้ายข้าราชการกระทรวงมหาดไทย 28 ตำแหน่ง โดยมีตำแหน่งที่เกี่ยวพันกับตำแหน่งผู้ว่าฯ มากถึง 25 ตำแหน่ง

เป็นที่น่าสังเกตว่า ผู้ว่าจังหวัดสมุทรสาคร ไม่มีรายชื่อตามโผครั้งนี้ ทั้งที่ก่อนหน้า ภารกิจที่หนักหน่วง ไม่สอดคล้องกับปัญหาด้านสุขภาพ และความต้องการย้ายกลับไปจังหวัดบ้านเกิด (หรือจังหวัดใกล้เคียง) ถูกเผยแพร่ผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัวของผู้ว่าฯ วีระศักดิ์ และหลายครั้งที่เขาเปิดเผยกับสื่อมวลชนอย่างตรงไปตรงมา ทั้งหมดนี้ ได้ทำให้ในวันที่ 16 สิงหาคม หนังสือขอลาออกจากราชการของ ผู้ว่าฯ วีระศักดิ์ ถูกเผยแพร่ผ่านสื่อสังคมออนไลน์ โดยขอให้มีผล 2 ตุลาคม 2564 แม้จะเหลืออายุราชการอีกเพียงปีเดียว

ต่อมา ‘พลเอก อนุพงษ์ เผ่าจินดา’ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกมาเปิดเผยเมื่อวันที่ 16 สิงหาคม ว่า ยังไม่เห็นหนังสือลาออก โดยขณะนี้ปลัดกระทรวงมหาดไทยอยู่ระหว่างการพิจารณาหาพื้นที่ที่เหมาะสมให้ และระบุอีกว่า คำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดจะมีลอต 2 ซึ่งจะเสร็จสิ้นภายในสิ้นเดือนกันยายน เพื่อให้มีผลบังคับใช้ทำงาน 1 ตุลาคม 2564

ทำไมสมุทรสาคร จังหวัดที่หากนับกันตามตัวเลขทางเศรษฐกิจ หรือ GDP ของจังหวัด ถือว่าเป็นจังหวัดเกรดเอ แม้การจัดเกรดโดยกระทรวงมหาดไทยจะอยู่ในกลุ่มจังหวัดกลาง ๆ แต่ก็เป็นที่ใฝ่ฝันของข้าราชการใกล้เกษียณ ว่านอกจากจะเป็นพื้นที่แสดงผลงาน ยังเป็นบั้นปลายชีวิตราชการที่สง่างาม แต่กลับไม่เป็นที่ต้องการของ ผู้ว่าฯ วีระศักดิ์

…ผมเกษียณปีหน้าครับ
บอกคนใหญ่ในกระทรวง ถึงเหตุผลการย้าย มาจากสุขภาพร่างกายล้วนๆ
คำตอบที่ได้ตอนคำสั่งล่าสุด คือ ถึงผมอยากไปสุพรรณบุรี แต่นักการเมืองเขาไม่ยอมรับ(ซึ่งผมไม่รู้ว่าหมายถึงใคร) ผมไปไม่ได้แน่
ส่วนอ่างทอง เป็นจังหวัดเล็กเกินไป
ย้ายจากสมุทรสาคร ไปจังหวัดเล็กกว่าคงไม่เหมาะ
อือม์…อยู่ศรีสะเกษ 22 อำเภอ สมุทรสาคร 3 อำเภอ
ผมเข้าใจอะไรผิดเรื่องเล็กใหญ่แน่เลย…

คนที่สนิทกัน คงรู้แล้วว่าผมเลือกจะทำยังไง
จู่ ๆ ผมก็นึกถึงคำโบราณที่ว่า
“ยามดีใช้ ยามไข้(ไม่)รักษา”
เฟซบุ๊ก Sakravee Srisangdharma

เหตุผลระหว่างบรรทัดในข้อความที่ผู้ว่าฯ วีระศักดิ์ พยายามจะสื่อสาร กลับเปิดแผลสำคัญ ชวนสังคมครุ่นคิดและทบทวน ว่าการโยกย้ายข้าราชการระดับสูง อย่างผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น พิจารณาจาก ความสามารถ? ความเหมาะสม? ตามอำนาจส่วนกลาง? หรือแม้แต่ว่าใจอยากไป แต่แพ้เจ้าถิ่น? เรื่องไหนคือเรื่องเล่าขาน หรือไหนคือข้อเท็จจริง

อีกหนึ่งความเคลื่อนไหวที่เกิดขึ้นช่วงก่อนฤดูกาลโยกย้ายครั้งล่าสุด ภาพการขึ้นป้ายข้อความ “ไม่เอาผู้ว่าปีเดียว” ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็กลายเป็นที่ตั้งข้อสังเกตของสังคมเช่นกัน

สงขลา ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส ทั้ง 4 จังหวัดชายแดนใต้ ต้องเปลี่ยนตัวพ่อเมืองทั้งหมด ยิ่งตอกย้ำความหวั่นใจของประชาชนในพื้นที่ให้เป็นความจริง ยิ่งไปกว่านั้น ในเวลานี้ ทั้ง 4 จังหวัด ยังอยู่ในสถานการณ์ระบาด สีแดงเข้ม ทำให้เริ่มปรากฏข้อเสนอว่า บทบาท ผู้นำ ของจังหวัดในสถานการณ์ที่แหลมคมเช่นนี้ หากมีผู้บริหารที่เข้าใจพื้นที่และสถานการณ์ทำหน้าที่ จะดีกว่าหรือไม่?

ขณะที่ปริมณฑลของเมืองหลวง และเป็นพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวดเช่นกัน ก็มีความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ‘ชัยวัฒน์ ชื่นโกสุม‘ ผู้ว่าฯ ปทุมธานี คนปัจจุบัน กำลังจะก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งรองปลัดกระทรวง

ส่งผลให้ ว่าที่ผู้ว่าฯ คนใหม่ ของคนปทุม ก็คือ ผู้ว่าฯ ณรงค์ศักดิ์ จากลำปาง ที่เมื่อครั้งปฏิบัติการถ้ำหลวง ได้กลายเป็นผู้ว่าฯ ในฝันของคนทั้งประเทศ

อยู่สั้น – อยู่นาน ปัจจัยการพัฒนาจังหวัด?

หมายเหตุ: สืบค้นข้อมูลย้อนหลังระหว่างปีงบประมาณ 2553 – 2565

ข้อมูลย้อนหลังจนถึงปี 2553 พบว่า ทั้ง 77 จังหวัด (รวมกรุงเทพมหานคร) ค่าเฉลี่ยการดำรงตำแหน่งผู้ว่าฯ ในแต่ละจังหวัดนั้นอยู่ที่คนละ 1 ปี 1 เดือน – 6 ปี โดยน่าสนใจว่า จังหวัดที่ใช้ผู้ว่าฯ เปลืองที่สุดในรอบ 12 ปี คือ จังหวัดปัตตานี

ป้ายข้อความ “มหาดไทยใจดำ” “อย่าดูถูกคนปัตตานี” และ “ปัตตานีไม่เอาผู้ว่าฯ ปีเดียว” ผุดขึ้นทั่วเมืองปัตตานีทันที หลังที่ประชุม ครม. 3 สิงหาคม 2564 แต่งตั้ง ‘นิพนธ์ บุญหลวง‘ ผู้ว่าราชการจังหวัดน่าน ให้มาดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดปัตตานี โดยเหลืออายุราชการปีเดียวก่อนจะเกษียณ เช่นเดียวกับผู้ว่าฯ คนปัจจุบัน คือ ‘ราชิต สุดพุ่ม‘ ที่กำลังจะเกษียณอายุราชการในปีนี้ ยิ่งตอกย้ำการเป็นจังหวัดที่มีค่าเฉลี่ยมีผู้ว่าราชการจังหวัดมากถึง 11 คน ในช่วงกว่า 12 ปีที่ผ่านมา

ประชาชนในจังหวัดปัตตานี บอกว่า คนปัตตานีไม่เห็นด้วยกับการแต่งตั้งผู้ว่าฯ มาเกษียณ 1 ปี ที่ จ.ปัตตานี เนื่องจากปีเดียวไม่เพียงพอที่จะจัดการหรือบริหารจังหวัดปัตตานี โดยเฉพาะจังหวัดปัตตานีมีปัญหามากมายที่สะสมอยู่แล้ว จึงจะต้องเอาผู้ว่าฯ ที่มากความสามารถมาบริหาร และต้องเป็นผู้ว่าที่รู้จักบริบทในพื้นที่ วิถีชีวิตของชาวคนปัตตานี ถึงจะแก้ไขปัญหาในพื้นที่ได้

ส่วนจังหวัดที่มีผู้ว่าฯ อยู่ในตำแหน่งนานที่สุด คือ กรุงเทพมหานคร เพราะหลังจาก คสช. ใช้อำนาจตาม ม.44 ปลด ‘ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร‘ ออกจากตำแหน่ง เมื่อตุลาคม 2559 แล้วแต่งตั้ง ‘พล.ต.ท. อัศวิน ขวัญเมือง‘ มาดำรงตำแหน่งแทน นั่นทำให้นี่เป็นปีที่ 6 ของผู้ว่าฯ อัศวิน และส่งผลให้ในระยะเวลา 12 ปี กรุงเทพฯ มีผู้ว่าฯ เพียง 2 คน

แต่หากไม่นับกรุงเทพฯ เพราะเป็นเขตปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่มีผู้ว่าราชการมาจากการเลือกตั้ง อีกจังหวัดที่ถือว่ามีค่าเฉลี่ยโดดเด่นจากจังหวัดอื่น ๆ ที่ส่วนใหญ่จะอยู่ที่ราวเกือบ 2 ปี คือ จ.ชลบุรี มีค่าเฉลี่ย 4 ปี กล่าวคือ ในช่วง 12 ปี ชลบุรีเพิ่งเปลี่ยนผู้ว่าฯ เพียง 3 คน โดยคนปัจจุบัน คือ ‘ภัครธรณ์ เทียนไชย‘ อยู่ในตำแหน่งมานานถึง 6 ปี ขณะที่ กระบี่ เป็นอีกจังหวัดที่ผู้ว่าฯ อยู่ในตำแหน่งนานเป็นอันดับ 3 โดยในรอบ 12 ปี มีผู้ว่าฯ 3 คนเช่นกัน ผู้ว่าฯ คนปัจจุบัน คือ ‘พ.ต.ท. ม.ล.กิติบดี ประวิตร‘ อยู่ในตำแหน่งมานานถึง 6 ปี และจะเกษียณอายุราชการในปีนี้ และมี ‘พุฒิพงศ์ ศิริมาตย์’ ที่ถูกโยกมาจากตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวง มาเป็นผู้ว่าฯ กระบี่แทน

อยู่สั้นหรืออยู่นาน ของตำแหน่งผู้ว่าฯ อาจไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดว่าส่งผลต่อการบริหารราชการในจังหวัดมากน้อยเพียงใด แต่จากข้อมูลที่ปรากฏ ก็พอจะทำให้เห็นภาพที่สอดคล้องว่า เสียงของประชาชนเช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นที่ปัตตานีนั้น น่ารับฟัง เพราะหากมีปฏิกริยาและความรู้สึกของคนในจังหวัดที่สะท้อนออกมาเช่นนี้ อาจมีผลต่อการบริหารจัดการและการพัฒนาจังหวัดในภาพรวม ที่จำเป็นต้องอาศัยการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในทุกระดับเป็นสำคัญ ไม่แพ้การรับฟังคำสั่งและรับนโยบายจากส่วนกลางเท่านั้น

หากทุกตำแหน่งในท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง? ชวนดูโครงสร้างการเมืองท้องถิ่นของญี่ปุ่น

แทบทุกครั้งที่มีข้อเสนอให้ “เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด” เพื่อเดินหน้าปฏิรูประบบราชการและสนับสนุนการกระจายอำนาจเต็มรูปแบบ ข้อเสนอดังกล่าวมักถูกต่อต้านจาก “ข้าราชการกระทรวงมหาดไทย” เป็นอย่างมาก

นอกจากการแสดงทรรศนะในระดับผู้บริหารของกระทรวงฯ ส่วนกลาง หลายครั้งยังมีความเคลื่อนไหวโดยกลุ่มข้าราชการในระดับภูมิภาค ทั้งผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ปลัด กำนัน และผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ

หนึ่งในเหตุผลที่มักถูกหยิบยกมาถกเถียงในเชิงวิชาการ คือ การที่ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว ประชาชนไม่พร้อม รายได้แต่ละจังหวัดไม่เพียงพอต่อการจัดการงบประมาณและค่าใช้จ่าย รวมถึงความกังวลว่าจะมีผู้มีอิทธิพลเข้ามาเป็นผู้ว่าฯ เพราะเห็นตัวอย่างในการเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ

‘ถวิล ไพรสณฑ์‘ อดีตข้าราชการกระทรวงมหาดไทย ที่ผันตัวมาเป็นนักการเมืองสังกัดพรรคประชาธิปัตย์ และพยายามผลักดันการกระจายอำนาจด้วยการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดมาเป็นเวลานาน เรียกปรากฏการณ์นี้ว่าเป็น “ข้ออ้าง” เพราะเกรงกลัวการสูญเสียอำนาจการปกครองที่เคยมีมาอย่างช้านานนั่นเอง

สำหรับคำอธิบายในประเด็นรัฐเดี่ยว เขาและนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์จากหลายสำนัก อธิบายอย่างสอดคล้องว่า “รัฐเดี่ยว” หรือจะเป็น สาธารณรัฐ สมาพันธรัฐ หรือสหพันธรัฐ ฯลฯ เป็นเพียงการกำหนดคำนิยามของการปกครองในทางวิชาการของแต่ละประเทศว่าปกครองในรูปแบบใดเท่านั้น โดยไม่มีบทบัญญัติหรือกฎเกณฑ์ใดบังคับว่าการเป็นรัฐเดี่ยวจะเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดไม่ได้

หนึ่งในประเทศที่มักถูกหยิบยกมาเปรียบเทียบกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเช่นเดียวกับรัฐไทย ก็คือ ประเทศญี่ปุ่นและประเทศอังกฤษ ที่เป็นรัฐเดี่ยว มีพระจักรพรรดิและพระมหากษัตริย์ เช่นกัน

กรณีของประเทศญี่ปุ่น แต่ละจังหวัดมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2490 หรือ 74 ปีมาแล้ว โดยที่ไม่มีราชการส่วนภูมิภาค คือ มีแต่ราชการส่วนกลาง เช่น กระทรวง กรม และราชการส่วนท้องถิ่น คือ จังหวัดและเทศบาล เท่านั้น

เช่นเดียวกับประเทศอังกฤษ ที่ไม่มีราชการส่วนภูมิภาค

รู้จัก “รัฐบาลท้องถิ่น” ของประเทศญี่ปุ่น

รัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่น มีรากฐานอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรญี่ปุ่น ที่รับรองรัฐบาลท้องถิ่นว่า มีความสำคัญอย่างขาดไม่ได้จากระบอบประชาธิปไตย และสถาปนารัฐบาลท้องถิ่นให้เป็นส่วนหนึ่งของระบบการบริหารของรัฐ

เนื้อหากฎหมายแกนหลักที่สัมพันธ์กับรัฐบาลท้องถิ่นปรากฏอยู่ใน “กฎหมายการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น” (地方自治法, Local Autonomy Law ประกาศใช้ 28 มีนาคม 2490) ที่แบ่งนิติบุคคลสาธารณะระดับท้องถิ่นเป็น 2 ประเภทหลัก

ประเภทแรก ประกอบไปด้วย เทศบาล (市区町村, shikuchōson, Municipality) ที่ถูกแบ่งต่อลงไปอีกเป็นเมือง (市, shi, City) แขวงพิเศษ (特別区, tokubetsu-ku, Special Ward ปัจจุบันมีเฉพาะในกรุงโตเกียว) กิ่งเมือง (町, chō หรือ machi, Town) และหมู่บ้าน (村, mura, Village) ประเภทที่ 2 ประกอบด้วยจังหวัด (都道府県, todōfuken, Prefecture)

ภายใต้ระบบ 2 ชั้นนี้ ทุกเขตพื้นที่ในญี่ปุ่นเป็นของ 1 ใน 3,229 เทศบาล (ปี 2018 มีจำนวนเหลือ 1,741 เทศบาล) และในขณะเดียวกันก็อยู่ในอาณาเขตของ 1 ใน 47 จังหวัด นอกจากนี้ ภายในจังหวัดและเทศบาลเหล่านั้น ยังมีหน่วยงานท้องถิ่นพิเศษจำนวนมาก เทียบได้กับ Special Districts ในสหรัฐอเมริกา (ซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐบาลที่ทำหน้าที่พิเศษ เป็นเอกเทศจากรัฐบาลท้องถิ่นระดับต่าง ๆ และมีอิสระทางการบริหารและงบประมาณอย่างมาก ในปี ค.ศ. 2017 (พ.ศ. 2560) สหรัฐอเมริกามีจำนวน Special District มากกว่า 51,296 แห่ง) หรือ Special Purpose Bodies ในแคนาดา

การเปรียบเทียบรัฐบาลท้องถิ่นในญี่ปุ่นและในสหรัฐอเมริกาและแคนาดา เปิดเผยลักษณะสำคัญ 2 ประการของระบบญี่ปุ่น ลักษณะแรก แม้จะมีความพยายามกระจายอำนาจ (Decentralization) ในไม่กี่ปีที่ผ่านมา รัฐบาลในญี่ปุ่นยังรวมศูนย์อย่างมากเมื่อเทียบกับสหรัฐอเมริกา โดยมีหลักฐานประจักษ์คือ การไม่มีศาลเทศบาล และการที่จังหวัดยึดถือในรัฐธรรมนูญแห่งชาติ แทนที่จะยึดถือในธรรมนูญของตนเอง ดังในกรณีของสหรัฐอเมริกา ส่วนแคนาดานั้น แม้จะมีเพียงรัฐธรรมนูญเดียว ที่บังคับใช้กับทั้งรัฐบาลกลาง (Federal Government) และจังหวัด (Province) ต่าง ๆ ระบบของแคนาดานั้นมีความแตกต่างที่ให้อำนาจควบคุมอย่างมากแก่จังหวัดในประเด็นสำคัญอย่างสาธารณสุขและการศึกษา

ลักษณะสำคัญประการที่ 2 ของรัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่น คือ ความเป็นเอกรูป (Uniformity) หรือมีรูปแบบเดียวกันในระดับสูง ที่การบริหารอิงอยู่ลำพังบนระบบที่เข็มแข็งของ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” (知事, chiji, Governor) และ “นายกเทศมนตรี” (市町村長, shichōsonchō, Mayor) ในเทศบาลทั้ง 4 ชนิด ซึ่งทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่นทุก 4 ปี กฎหมายการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นให้ลักษณะรูปแบบองค์กรและลักษณะการทำงานที่เหมือนกันหมดแก่หน่วยงานต่าง ๆ ในท้องถิ่น ยกเว้นเขตส่วนกลางของกรุงโตเกียวและมหานครใหญ่ 12 แห่ง แม้จะมีความแตกต่างกันของขนาดพื้นที่และประชากร

การเน้นในเอกรูปและการชี้แนะจากส่วนกลางนี้ มีรากมาจากความเชื่อว่า คุณภาพและขนาดบริการควรจะอยู่บนระนาบเดียวกันทั้งประเทศ เพื่อบรรลุเป้าหมายนี้ หน่วยงานท้องถิ่นถูกผูกมัดต่อหลักการของการบังคับใช้การแก้ปัญหาและแผนที่กำหนดมาจากระดับชาติต่อทุกปัญหาและสถานการณ์ แทนที่จะสถาปนาองค์กรเฉพาะกิจเพื่อต่อกรกับสถานการณ์ใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้น รัฐบาลที่ส่วนกลางยังคงมีความรับผิดชอบหลักในการรังสรรค์นโยบายที่จะชี้นำการบริหารของรัฐบาลท้องถิ่นในประเด็น เช่น การคลัง สวัสดิการสังคม การศึกษา และการวางแผน

ทั้งหมดนี้เป็นไปได้ เพราะโครงสร้างรัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่นและโดยเฉพาะอย่างยิ่งโดยกระทรวงมหาดไทยและการสื่อสาร (総務省, Ministry of Internal Affairs and Communications) ซึ่งแต่เดิมชื่อกระทรวงการจัดการสาธารณะ มหาดไทย การไปรษณีย์และโทรคมนาคม (Ministy of Public Managements, Home Affairs, Posts and Telecommunication) อันเป็นหน่วยงานระดับชาติที่รับผิดชอบต่อประเด็นที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลท้องถิ่น

นิติบุคคลสาธารณะระดับท้องถิ่น ประกอบไปด้วยฝ่ายบริหาร อันได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด และ นายกเทศมนตรี และฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมัชชา (議会, gikai, Assembly) ซึ่งเป็นสภาเดียว (Unicameral) และสมาชิกทุกคนมาจากการเลือกตั้งโดยมีวาระ 4 ปี สมัชชาในระดับท้องถิ่นนี้แบ่งได้เป็น สมัชชาจังหวัด (Prefectural Assembly) และ สมัชชาเทศบาล (Municipal Assembly) แต่พลเมืองของกิ่งเมืองหรือหมู่บ้านยังสามารถขอบริหารโดยตรงผ่าน สมัชชาทั่วไป (総会, sōkai, General Assembly)

สมัชชาจังหวัด/สมัชชาเทศบาล สามารถลงมติไม่ไว้วางใจผู้ว่าราชการจังหวัด/นายกเทศมนตรีได้ โดยหลังจากนั้นผู้ว่าราชการจังหวัด/นายกเทศมนตรีจะต้องเลือกที่จะยุบสมัชชาจังหวัด/สมัชชาเทศบาลภายใน 10 วัน หรือลงจากตำแหน่งโดยอัตโนมัติ หากยุบสมัชชาจังหวัด/สมัชชาเทศบาลแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัด/นายกเทศมนตรีจะดำรงตำแหน่งต่อไปได้ ยกเว้นว่า สมัชชาจังหวัด/สมัชชาเทศบาลที่เลือกตั้งขึ้นใหม่ยังคงลงมติไม่ไว้วางใจอยู่

ในด้านนิติบัญญัติ วิธีการหลักของการออกกฎหมายท้องถิ่นมี 2 วิธี วิธีแรก คือ ข้อบัญญัติท้องถิ่น (条例, jōrei, Local Ordinance) ซึ่งจะต้องสอดคล้องกับกฎหมายอื่นที่มีอยู่เดิมและมีประเด็นทับซ้อนกัน (แต่อาจจะมีการกำหนดมาตรฐานที่เข้มงวดขึ้นหรือบทลงโทษที่รุนแรงขึ้นได้) เมื่อสมัชชาจังหวัด/สมัชชาเทศบาลลงมติอนุมัติแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัด/นายกเทศมนตรีจะต้องประกาศใช้ แต่อาจจะประกาศให้มีการลงมติใหม่อีกครั้ง แต่ไม่สามารถใช้อำนาจในการยับยั้ง (Veto) ข้อบัญญัตินี้ได้ กฎหมายการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นอนุญาตให้ข้อบัญญัติท้องถิ่นกำหนดโทษจำได้ไม่เกิน 2 ปี และ/หรือโทษปรับได้ไม่เกิน 1 ล้านเยน โดยโทษจำจะต้องมีระบุไว้ก่อน (Prescribed) ในประมวลกกฎหมายอาญา (Code of Criminal Procedure)

วิธีที่ 2 ในการออกกฎหมายท้องถิ่นคือ ระเบียบท้องถิ่น (規則, kisoku, Local Regulation) ซึ่งออกโดยผู้ว่าราชการจังหวัด/นายกเทศมนตรี มีศักดิ์ต่ำกว่าข้อบัญญัติท้องถิ่น และสามารถกำหนดเพียงโทษปรับไม่เกิน 5 หมื่นเยน

รัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่น ยังประกอบไปด้วยคณะกรรมาธิการ (Committee) ต่าง ๆ เช่น คณะกรรมการโรงเรียน (School Board) คณะกรรมาธิการความปลอดภัยสาธารณะ (รับผิดชอบในการดูแลตำรวจ) คณะกรรมาธิการด้านบุคลากร (Personel Committee) คณะกรรมาธิการด้านการเลือกตั้ง (Election Committee) และคณะกรรมาธิการตรวจสอบ (Auditing Committee) คณะกรรมาธิการเหล่านี้อาจถูกเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง เลือกจากสมัชชาจังหวัด/สมัชชาเทศบาล เลือกจากผู้ว่าราชการจังหวัด/นายกเทศมนตรี หรือเลือกจากทั้ง 2 ฝ่าย

ทุกจังหวัดถูกบังคับให้มีฝ่าย (Department) ดูแลด้านต่าง ๆ ต่อไปนี้ ด้านทั่วไป (General Affair) ด้านการคลัง (Finance) ด้านสวัสดิการ (Welfare) ด้านสุขภาพ (Health) และด้านแรงงาน (Labor) แต่จังหวัดสามารถมีฝ่ายที่ดูแลด้านอื่น ๆ เพิ่มเติม เช่น ด้านเกษตรกรรม (Agriculture) ด้านการประมง (Fisheries) ด้านการป่าไม้ (Forestry) ด้านพาณิชย์ (Commerce) และด้านอุตสาหกรรม (Industry) ขึ้นกับความจำเป็นในท้องถิ่นนั้นๆ ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รับผิดชอบต่อกิจกรรมทั้งหมด ซึ่งสนับสนุนผ่านการเก็บภาษีในท้องถิ่นหรือจากรัฐบาลกลาง

กระจายอำนาจได้ ปฏิรูประบบราชการได้?

หากดูโครงสร้างอำนาจของระบบราชการไทย ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสัมพันธ์กันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ และหลักการกระจายอำนาจ

แน่นอนว่าในระดับจังหวัดนั้น มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารสูงสุด รับมอบอำนาจและภารกิจจากส่วนกลางมาตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ จะมีอำนาจตัดสินใจภายใต้หน้าที่ซึ่งกฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น โดยแตกต่างจากหลักการกระจายอำนาจ ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีอำนาจในการบริหาร กำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ หรือการใช้งบประมาณได้อย่างอิสระ โดยมีราชการบริหารส่วนกลางคอยกำกับดูแลเท่านั้น

‘รศ.ตระกูล มีชัย‘ บอกว่า ข้อจำกัดที่สำคัญของผู้ว่าราชการจังหวัด คือ ได้รับมอบอำนาจมาจำกัดเฉพาะบางเรื่องบางประการเท่านั้น การบริหารราชการส่วนกลางยังมีอำนาจเปลี่ยนแปลงแก้ไขการตัดสินใจของผู้ว่าราชการจังหวัดได้ เขายกตัวอย่างกรณีล่าสุดเกิดขึ้นที่ “จังหวัดภูเก็ต” ภายใต้ โครงการภูเก็ตแซนด์บอกซ์ ล้วนเป็นนโยบายและการตัดสินใจจากส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคจึง “เป็นได้เพียงผู้ปฏิบัติ แต่ขาดอำนาจตัดสินใจ”

ผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ได้มีอำนาจบริหารหน่วยงานราชการทุกหน่วยงานที่อยู่ภายในจังหวัดนั้น แม้จะมีความพยายามมอบอำนาจบริหารหน่วยงานต่าง ๆ มาไว้ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดผ่าน พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2550 ออกมาแล้วก็ตาม แต่ยังไม่สามารถมอบอำนาจไว้ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดบริหารได้ เนื่องจากผลประโยชน์ทางการเมือง และอำนาจของผู้บริหารแต่ละกระทรวง ซึ่งมีหน่วยงานระดับกรม และสำนักงานกระจายอยู่ทั่วประเทศ เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดสังกัดกระทรวงมหาดไทยแล้ว จึงเป็นไปได้ยากที่กระทรวงอื่นจะเห็นชอบด้วยกับหลักการดังกล่าว

ในขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ก็มีปัญหา และขัดต่อหลักการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอยู่ไม่น้อย ‘รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว’ ยังตั้งข้อสังเกตถึงการพิจารณาเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของเทศบาลต่าง ๆ ว่าในเมื่อผ่านการเห็นชอบจากสภาเทศบาลซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่แล้ว ก็ไม่ควรต้องให้ผู้ว่าราชการจังหวัดให้ความเห็นชอบอีก เพราะขัดต่อหลักการกระจายอำนาจ ที่ราชการบริหารส่วนกลางมีอำนาจเพียง “กำกับดูแล” การทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

ปฏิรูประบบราชการ ปูทางสู่การเลือกตั้งผู้ว่าฯ

วิกฤตโควิด-19 สะท้อนว่าโครงสร้างการบริหารราชการของไทยนั้น ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ทันต่อการแพร่ระบาดของโรค โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อผูกอำนาจไว้กับส่วนกลาง จริงอยู่ ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานคณะกรรมการโรคติดต่อประจำจังหวัด ที่เหมือนจะมีบทบาทและอำนาจสำคัญ แต่เมื่อถึงคราวต้องใช้งบประมาณ เครื่องไม้ เครื่องมือ กลับต้องใช้งบประมาณของท้องถิ่นผ่านนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ถือเป็นกลไกการทำงานที่ซับซ้อน และไม่มีประสิทธิภาพในภาวะวิกฤต การปฏิรูประบบราชการจึงเป็นสิ่งที่ควรทำเป็นอันดับแรก

‘รศ.ตระกูล มีชัย‘ เสนอว่า หากการปฏิรูประบบราชการ ต้องเริ่มจากแก้ไข “กฎหมายรวมศูนย์อำนาจ” ทั้ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534, พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องอันเป็นที่มาของการกำหนดหน้าที่ว่าหน่วยงานใด มีหน้าที่ทำอะไรบ้าง การกระทำที่นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายก็ไม่สามารถทำได้ ควรให้ราชการส่วนภูมิภาคสามารถตัดสินใจภายใต้บริบทที่แตกต่างกันของแต่ละพื้นที่ได้

และในกฎหมายต้องกำหนดลงไปให้ชัดเจน ถึงความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐในส่วนกลาง กับหน่วยงานในระดับพื้นที่นั้น ๆ ควรมีขอบเขตที่จำกัด แล้วให้ผู้บริหารของจังหวัดนั้นใช้อำนาจในการบริหารได้อย่างเต็มที่จากภารกิจซึ่งมีอยู่แตกต่างกัน การแต่งตั้ง โยกย้าย ข้าราชประจำในจังหวัดให้ขึ้นอยู่กับผู้บริหารในจังหวัดนั้น ๆ ด้วย

สอดคล้องกับ ‘รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว‘ ที่กล่าวว่าต้องพยายามออกแบบในระบบการบริหารราชการส่วนกลาง แยกกับส่วนภูมิภาคอย่างเหมาะสม โดยให้ส่วนกลางทำเรื่องใหญ่ในเชิงนโยบาย การจัดสรรงบประมาณ แต่การบริหารและตัดสินใจในพื้นที่ทั้งหมดให้เป็นของภูมิภาค และต้องให้อิสระท้องถิ่นในการกำหนดทิศทางของตนเองด้วย เพราะที่ผ่านมาเป็นการบริหารจากส่วนกลาง ลงสู่ท้องถิ่นทั้งสิ้น

หากจะเดินหน้า “จังหวัดจัดการตนเอง” จังหวัดไหนเหมาะเป็นพื้นที่นำร่อง?

หมายเหตุ: ข้อเสนอจาก รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว ในรายการ Active Talk (17 ส.ค. 64)

แม้ “การปฏิรูประบบราชการ” จะเป็นหนึ่งในนโยบายของ คสช. เมื่อครั้งการทำรัฐประหารปี 2557 แต่ทรรศนะของ ‘รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว‘ ได้ตั้งข้อสังเกตต่อ ข้อเสนอการปฏิรูปการกระจายอำนาจและปกครองส่วนท้องถิ่น ของสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม 2557 ว่า ข้อเสนอดังกล่าวให้ความสำคัญกับ 1) การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน 2) จัดความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นใหม่ โดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น 3) การจัดแบ่งภารกิจระหว่างราชการส่วนต่าง ๆ และ 4) กระบวนการกำกับดูแลที่เหมาะสมระหว่างราชการส่วนต่าง ๆ กับท้องถิ่น

แต่ข้อเสนอดังกล่าว กลับละเลยการวิเคราะห์แบบองค์รวม เป็นข้อเสนอที่ขาดความรอบด้าน ขาดการวิพากษ์อย่างถึงรากถึงโคนของรากเหง้าของปัญหา ว่าด้วยการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทย และไม่มีการวิเคราะห์ท้องถิ่นแบบองค์รวมอย่างซับซ้อน ภายใต้การเปลี่ยนแปลงของสังคมท้องถิ่นไทย ที่ปัจจุบันที่มีความซับซ้อนมากขึ้น เนื่องจากมีเงื่อนไขและปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อสังคมท้องถิ่นและองค์กรปกครองท้องถิ่น มีผู้มีส่วนได้เสียมากขึ้นในสนามอำนาจท้องถิ่น

แม้ความพยายามผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจอย่างเต็มรูปแบบ จะมีพัฒนาการต่อเนื่องนับตั้งแต่มี พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า หลังการรัฐประหารปี 2557 ความเคลื่อนไหวนี้ตกอยู่ในภาวะชะงักงัน แตกต่างจากช่วงก่อนหน้า ที่หลายจังหวัดมีความพยายามผลักดันแนวคิด จังหวัดจัดการตนเอง เช่น จ.เชียงใหม่ ขอนแก่น อำนาจเจริญ และหลายจังหวัดในพื้นที่ภาคใต้

แนวคิดนี้มองว่า หากสามารถปฏิรูประบบราชการให้มีโครงสร้างอำนาจที่สอดรับกับการทำงานในจังหวัดแล้ว ผู้บริหารสูงสุด ที่คอยกำหนดนโยบาย วางยุทธศาสตร์พัฒนาจังหวัด การใช้งบประมาณ ตลอดจนบริหารการทำงานของหน่วยงานต่าง ๆ ในจังหวัดนั้น ควรเป็นผู้ที่ได้รับฉันทามติจากประชาชน ไม่ใช่มาจากการแต่งตั้ง นำมาสู่ข้อเสนอของ “จังหวัดจัดการตนเอง” และอาจยกระดับไปสู่การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

ข้อเสนอต่อเนื่องจากงานวิจัย “พัฒนาการของโครงสร้างอำนาจท้องถิ่นในภาคตะวันออก: วิเคราะห์ในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมือง” โดย รศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว มองว่า จากการแบ่งลักษณะของกลุ่มชนชั้นนำทางการเมืองและโครงสร้างอำนาจท้องถิ่นในภาคตะวันออกอย่างเป็นระบบ ใน 4 ลักษณะ คือ โครงสร้างอำนาจท้องถิ่นแบบขั้วอำนาจเดียว แบบสองขั้วอำนาจ แบบสามขั้วอำนาจ และแบบไม่มีขั้วอำนาจชัดเจน เขาวิเคราะห์ว่า ในแบบสุดท้าย คือ แบบไม่มีขั้วอำนาจชัดเจน นั้นเอื้อให้ยกระดับการกระจายอำนาจและปฏิรูประบบราชการภายในจังหวัดมากที่สุด

สองจังหวัดในภาคตะวันออกที่เขาเห็นว่าเหมาะสม คือ ตราดและจันทบุรี เพราะลักษณะดังกล่าวจะเอื้อให้อำนาจการเมืองมีลักษณะกระจายขั้วอำนาจทางการเมืองที่หลากหลาย เกิดพันธมิตรใหม่ ๆ ทั้งการแข่งขันและความร่วมมือในจังหวัด

นอกจากปัจจัยดังกล่าวแล้ว หากจะเลือกจังหวัดนำร่องจังหวัดจัดการตนเอง หรือมีผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง จังหวัดนั้นต้องมีฐานะทางเศรษฐกิจค่อนข้างดี หมายถึง มีตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับสูง เป็นศูนย์กลางทางการค้าและเศรษฐกิจของภูมิภาค มีทรัพยากรที่จำเป็นต้องให้ทุกคนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเท่าเทียม และสุดท้าย จำเป็นต้องมีสัดส่วนของชนชั้นกลางในจังหวัดพอสมควร เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่าการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองของชนชั้นกลางมีส่วนสำคัญในการกำหนดตัวผู้แทนของพื้นที่นั้น ด้วยอาจหมายถึงเป็นกลุ่มซึ่งยังต้องการคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นกว่านี้ และมีความเข้าใจในความเปลี่ยนแปลงของสังคมพอสมควร

โดยเมื่อพิจารณาจังหวัดในแต่ละภูมิภาค ที่ตรงกับเงื่อนไขดังกล่าว ภาคเหนือ คือ พิษณุโลก ส่วนเชียงใหม่ หากแก้ไขเรื่องการเมืองผูกขาดได้ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ ก็ถือเป็นจังหวัดที่มีความเหมาะสม เพราะก่อนหน้านี้ภาคประชาสังคมในจังหวัด ได้ขับเคลื่อน “เชียงใหม่มหานคร” และ “เชียงใหม่จัดการตนเอง” ให้มีความคืบหน้าไปมาก

ส่วน ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ คือ ขอนแก่น และนครราชสีมา ภาคตะวันออก คือ จันทบุรีและตราด ภาคใต้ คือ ภูเก็ต หรือ หาดใหญ่ รวมถึงกลุ่มจังหวัดปริมณฑลและจังหวัดในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ เช่น นนทบุรี และสมุทรสาคร

ก่อนการเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งใหญ่ เมื่อปลายปี 2563 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งท้องถิ่นระดับจังหวัดทั่วประเทศครั้งแรกในรอบ 7 ปี กระแสการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ถูกพูดถึงอีกครั้ง

ศูนย์วิจัยธุรกิจและเศรษฐกิจอีสาน (ECBER) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น เผยผลสำรวจ “อีสานโพล” หัวข้อ คนอีสานกับการเลือกตั้งท้องถิ่น โดยทำการสำรวจในกลุ่มตัวอย่างอายุ 18 ปีขึ้นไป จำนวน 1,106 คน ในเขตพื้นที่ภาคอีสาน 20 จังหวัด

ผลสำรวจดังกล่าว ระบุว่า คนอีสานให้ความสำคัญกับการใช้สิทธิเลือกตั้ง ส.ส. มากกว่า การเลือกตั้งท้องถิ่น และอยากให้มีการกระจายอำนาจ และเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเหมือนกรุงเทพฯ ซึ่งมีผู้ตอบแบบสำรวจถึงร้อยละ 58.7 ที่อยากให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน 5 ปี ขณะที่อีกร้อยละ 21.7 ไม่แน่ใจ

อีสานโพลยังระบุด้วยว่า ร้อยละ 74.9 ให้ความสำคัญกับการใช้สิทธิเลือกตั้ง ส.ส. มากที่สุด รองลงมา ร้อยละ 12.5 ให้ความสำคัญกับการเลือกตั้ง อบต. หรือ เทศบาล และ ร้อยละ 4.6 ให้ความสำคัญกับการเลือกตั้ง อบจ. ในขณะที่ร้อยละ 8.0 ไม่แน่ใจ

เหตุผลของการนำร่องนั้นส่วนหนึ่งจำเป็นต้องทดลองเพื่อเรียนรู้ระบบที่ประเทศไทยไม่รู้จัก อาจต้องนำข้อดี ข้อเสีย มาปรับให้เกิดระบบการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มีประสิทธิภาพสูงสุด สิ่งสำคัญคือเป็นความต้องการของประชาชนในจังหวัดนั้น ๆ โดยเปิดพื้นที่บทสนทนา เกิดการแลกเปลี่ยนถกเถียง เพื่อเปิดโอกาสให้ทุกคนได้มีส่วนร่วมในการสร้างกลไกบริหารงานในจังหวัด ที่จะตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง