เปิดวงวิพากษ์ สว. – กกต. ‘องค์กรอิสระ’ ในภาวะ ‘ผุผังเชิงสถาบัน’

‘ธงทอง’ มอง สว. และ กกต. ต้องเป็นกลาง เปรียบหนีเสือปะจรเข้ หลัง กกต. ออกจาก มท. ‘ประจักษ์’ ชี้ องค์กรอิสระเข้าสู่สภาวะ ‘ผุผังเชิงสถาบัน’ จับตาคดีโกง สว. วัดความเชื่อมั่นประชาธิปไตยไทย ‘สิริพรรณ’ จี้ กกต. เปิดทางศาลวินิจฉัย

วันนี้ (12 ก.ย. 2569) เสวนา “จับตาบทบาทองค์กรอิสระ ต่อวิกฤตการเมืองไทย” จัดโดย คณะกรรมาธิการกิจการศาล องค์กรอิสระ องค์กรอัยการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และกองทุน สภาผู้แทนราษฎร โดยมี ศ.ธงทอง จันทรางศุ อดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ปี 2540, ศ.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ รศ.ประจักษ์ ก้องกีรติ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมเสวนา

ศ.ธงทอง เล่าถึงจุดกำเนิดของ กกต. โดยระบุว่าแนวคิดในขณะนั้นเกิดจากความต้องการนำการจัดการเลือกตั้งออกจากกระทรวงมหาดไทย เพราะมีข้อกังวลเรื่องความเป็นกลาง จึงออกแบบให้มีคณะบุคคลที่เป็นอิสระและเป็นกลางเข้ามากำกับดูแลการเลือกตั้งแทน

อย่างไรก็ตาม หัวใจสำคัญของการออกแบบในเวลานั้นอยู่บนสมมติฐานว่าหากต้องการ กกต. ที่เป็นกลาง ก็จำเป็นต้องมีวุฒิสภาที่เป็นอิสระและเป็นกลางเพื่อทำหน้าที่กลั่นกรองบุคคลเข้าสู่องค์กรอิสระ แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นตลอดมาคือไม่สามารถทำให้วุฒิสภามีความเป็นกลางตามสมมติฐานดังกล่าวได้

ศ.ธงทอง กล่าวด้วยว่า ในยุครัฐธรรมนูญ 2540 เมื่อ สว. มาจากการเลือกตั้ง ก็เกิดปัญหาการใช้ฐานการเมืองและหัวคะแนนในพื้นที่เช่นเดียวกับการเลือกตั้ง สส. จนนำไปสู่ข้อสรุปในเวลานั้นว่า สว. ไม่เป็นกลางก็เลยได้ กกต. ที่ไม่เป็นกลาง แต่สถานการณ์ปัจจุบันกลับซับซ้อนยิ่งกว่าเดิม เพราะเมื่อ กกต. มีบทบาทสำคัญต่อกระบวนการได้มาซึ่ง สว. ขณะที่ สว. ก็มีอำนาจให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ กกต. และองค์กรอิสระอื่น จึงกลายเป็นความสัมพันธ์ที่ย้อนกลับมาหากัน เวลานี้จึงกลายเป็นเรื่อง กกต. ไม่เป็นกลาง จึงได้ สว. ที่ไม่เป็นกลางแทน

รัฐธรรมนูญปัจจุบันผูกกระบวนการเข้าสู่ตำแหน่งขององค์กรอิสระสำคัญไว้กับวุฒิสภาอย่างมาก ดังนั้น หากวุฒิสภาไม่สามารถรักษาความเป็นกลางและความเที่ยงธรรมได้ ความน่าเชื่อถือขององค์กรที่ผ่านความเห็นชอบจากวุฒิสภาก็ย่อมได้รับผลกระทบตามไปด้วย โดยเฉพาะ กกต. ป.ป.ช. และศาลรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกัน ปัญหาอีกด้านคือองค์กรเหล่านี้มีอำนาจตรวจสอบผู้อื่นเพิ่มมากขึ้น แต่กลไกที่จะตรวจสอบตัวองค์กรเองกลับทำได้ยากขึ้น จนผิดไปจากความตั้งใจแรกของการสร้างองค์กรอิสระขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาการเมืองไทย

ศ.ธงทอง ยังกล่าวอีกว่า เมื่อครั้งร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการสร้าง กกต. เพื่อหลีกหนีปัญหาการจัดการเลือกตั้งโดยกระทรวงมหาดไทย แต่เมื่อมองสถานการณ์ปัจจุบัน เปรียบได้กับการหนีเสือจากกระทรวงมหาดไทย ตอนนี้มาปะจระเข้อยู่

ด้าน ศ.สิริพรรณ ได้ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่าง กกต. ตามรัฐธรรมนูญ 2540 กับ กกต. ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 โดยระบุว่า เดิมกรรมการ กกต. ต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาที่อย่างน้อยมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ขณะที่ กกต. ชุดปัจจุบันผ่านความเห็นชอบจาก สว. ที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนโดยตรง และกระบวนการได้มาของ สว. เองก็กำลังถูกตั้งคำถามถึงความโปร่งใสและเป็นธรรม

อีกความแตกต่างสำคัญคือรัฐธรรมนูญ 2540 ยังมีกระบวนการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ แต่รัฐธรรมนูญ 2560 ตัดกลไกดังกล่าวออกไป ทำให้ปัจจุบันเหลือช่องทางตรวจสอบองค์กรอิสระน้อยลง

ศ.สิริพรรณ ระบุว่า สำหรับการเลือก สว. ครั้งล่าสุดว่า แม้เดิม กกต. มีเป้าหมายเพื่อนำการจัดการเลือกตั้งออกจากกระทรวงมหาดไทย แต่ในการเลือก สว. ครั้งนี้ กกต. กลับมอบหมายภารกิจรับสมัครในระดับพื้นที่ให้ฝ่ายปกครองโดยอ้างข้อจำกัดด้านกำลังคน ปัจจุบันจึงอาจไม่ใช่เพียงการหนีเสือปะจระเข้ แต่เป็นการผนึกกำลังระหว่างจระเข้กับเสือ กกต. จึงมีความหละหลวมในการกำหนดมาตรฐานการตรวจสอบคุณสมบัติผู้สมัครตั้งแต่ต้น และอาจเปิดช่องให้เครือข่ายทางการเมืองใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ของกระบวนการดังกล่าว

สำหรับข้อกล่าวหาเรื่องโกงเลือก สว. สิ่งที่ปรากฏมีความผิดปกติหลายประการ ตั้งแต่ผู้สมัครที่ไม่เลือกตนเอง รูปแบบการลงคะแนนที่ตรงกันเป็นชุด การเดินทางและพักโรงแรมร่วมกัน เสื้อที่ผลิตจากแหล่งเดียวกัน ไปจนถึงข้อมูลการติดต่อและเส้นทางการเงิน ซึ่งเมื่อพิจารณาประกอบกันแล้ว ไม่ใช่เพียงพฤติกรรมผิดปกติของบุคคล แต่มีลักษณะเป็นพฤติกรรมรวมหมู่ จนทำให้เกิดคำถามว่ามีผู้จัดการหรือผู้บงการอยู่เบื้องหลังหรือไม่

ศ.สิริพรรณ ย้ำว่า สิ่งที่ต้องเรียกร้องจาก กกต. ไม่ใช่การให้ กกต. วินิจฉัยความผิดถึงที่สุด แต่ให้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญเพื่อเปิดประตูให้ศาลเป็นผู้วินิจฉัย ว่าข้อกล่าวหาและหลักฐานเหล่านี้มีน้ำหนักเพียงใด หลักในการประเมินการตัดสินใจของ กกต. ต้องมีความชัดเจนในการอ้างอิงกฎหมาย ต้องใช้มาตรฐานอย่างสม่ำเสมอเมื่อเทียบกับคดีที่ผ่านมา ต้องใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียมไม่ว่าผู้ถูกกล่าวหาจะเป็นใคร และต้องใช้มาตรการหรือลงโทษที่ได้สัดส่วนกับการกระทำผิด

ท้ายที่สุด กกต. ควรต้องออกมาชี้แจงการตัดสินใจต่อสังคมอย่างเปิดเผย ไม่ว่าจะมีมติออกมาในทิศทางใด ต้องมีคำอธิบายและเหตุผลที่ทำให้สังคมเชื่อได้ว่า กกต. ใช้ดุลพินิจอย่างเหมาะสมและอยู่ภายในอำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

ส่วน รศ.ประจักษ์ ระบุว่าการตัดสินใจของ กกต. ต่อคดีโกงเลือก สว. มีเดิมพันสูงกว่าชะตากรรมของ สว. หรือ กกต. เพราะจะเป็นตัวชี้ว่าประชาธิปไตยไทยจะเสื่อมทรุดลงไปอีก หรือยังมีโอกาสฟื้นฟูกลับมาได้ โดยปัจจุบันดัชนีประชาธิปไตยจากหลายสถาบันระหว่างประเทศ ต่างสะท้อนปัญหาของไทยทั้งด้านคุณภาพการเลือกตั้ง หลักนิติรัฐ การตรวจสอบถ่วงดุล และสิทธิเสรีภาพของประชาชน

แนวคิดการสร้างองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นแนวทางที่ถูกต้อง เพราะต้องการเพิ่มกลไกตรวจสอบถ่วงดุลนอกเหนือจากฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ และจนถึงปัจจุบันประเทศไทยก็ยังจำเป็นต้องมีองค์กรอิสระ แต่ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อองค์กรที่ถูกสร้างขึ้นให้มีอำนาจมากเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบฝ่ายอื่น กลับไม่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจตามที่ควรจะเป็น

รศ.ประจักษ์ ชี้ว่า องค์กรอิสระว่าเป็นเหมือน ‘ยักษ์ที่มีกระบอง’ ซึ่งถูกสร้างขึ้นมาเพื่อคุ้มครองประชาชนและตรวจสอบผู้มีอำนาจ แต่หากองค์กรดังกล่าวถูกกลุ่มการเมืองยึดกุม กระบองนั้นก็อาจถูกนำไปใช้ในทิศทางตรงกันข้าม คือปกป้องผู้มีอำนาจ ใช้จัดการฝ่ายตรงข้าม หรือริดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่อันตรายยิ่งกว่าการไม่มีองค์กรอิสระเสียอีก

พัฒนาการตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 มาถึงรัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 มีทิศทางชัดเจนคือเพิ่มอำนาจ แต่ลดการตรวจสอบ องค์กรอิสระมีอำนาจเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ขณะที่กลไกตรวจสอบและความพร้อมรับผิดขององค์กรกลับลดลง โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ทำให้องค์กรอิสระมีอำนาจอย่างกว้างขวางแต่ตรวจสอบได้ยาก

รศ.ประจักษ์ อธิบายว่า สถานการณ์ปัจจุบันกำลังเข้าสู่ภาวะ ‘Institutional Decay’ หรือความผุพังเชิงสถาบัน ซึ่งสะท้อนผ่าน 3 อาการสำคัญ คือ ประสิทธิภาพในการทำงานลดลง ความไว้วางใจของประชาชนหายไป และความชอบธรรมในการใช้อำนาจเสื่อมถอย จนท้ายที่สุดองค์กรอาจไม่สามารถทำแม้แต่ภารกิจพื้นฐานของตนเอง เช่น กกต. ซึ่งมีภารกิจสำคัญที่สุดคือการจัดการเลือกตั้งให้บริสุทธิ์และเที่ยงธรรม

ความผุพังดังกล่าวเกิดขึ้นได้ทั้งจาก การออกแบบสถาบันที่มีปัญหา และจากการที่องค์กรถูกกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งยึดกุมหรือแทรกแซง จนแทนที่จะปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ กลับทำหน้าที่ปกป้องผลประโยชน์ของผู้ที่สามารถยึดกุมองค์กรนั้นได้ ดังนั้น การตัดสินใจของ กกต. ต่อคดีโกงเลือก สว. จึงเป็นทางแพร่งที่ไม่เพียงกำหนดความเชื่อมั่นของประชาชนต่อ กกต. เท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อทิศทางของประชาธิปไตยไทยว่าจะเสื่อมทรุดลงไปอีกหรือสามารถฟื้นฟูความเชื่อมั่นกลับคืนมาได้