อังกฤษกำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงครั้งประวัติศาสตร์ในวงการสาธารณสุข จากการ ประกาศยุบ NHS England ของ เคียร์ สตาร์เมอร์ นายกรัฐมนตรีอังกฤษ เมื่อวันที่ 13 มี.ค. 2568
แม้จะไม่ใช่การยกเลิกระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าของประเทศ ไปโดยสิ้นเชิง แต่การรวมระบบครั้งนี้มีเหตุผลหลักมาจากปัญหาด้าน งบประมาณรายจ่ายด้านสุขภาพภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด บุคลากรทางการแพทย์ที่ลาออก และผู้ป่วยที่ต้องทนรอคิวในระบบการรักษาที่ยาวนาน
สถานการณ์ที่เมืองผู้ดี มีความคล้ายคลึงกับประเทศไทยที่กำลังเผชิญปัญหาเหล่านี้ไม่ต่างกัน ซึ่งเวลานี้ไทยเองก็กำลังมีข้อถกเถียง และหาแนวทางเปลี่ยนแปลงระบบสาธารณสุขครั้งใหญ่ โดยพยายามลดความเหลื่อมล้ำระหว่างระบบ 3 กองทุนสุขภาพ
นอกจากการลดความเหลื่อมล้ำแล้ว อีกประเด็นสำคัญของการรวม 3 กองทุนสุขภาพ คือ การควบคุมค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้นถึง 11% ในทุกปี ซึ่งสูงกว่าการเติบโตของ GDP ถึง 5 เท่า สิ่งนี้เป็นจุดร่วมของความท้าทายที่น่ากังวลที่ส่งผลต่อความยั่งยืนของระบบสุขภาพในทั้ง 2 ประเทศ
ช่วงเวลานี้เราจึงได้เห็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในเชิงนโยบายสาธารณสุข ซึ่งต้องติดตามอย่างใกล้ชิดถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
ยุบ NHS England สะเทือน สปสช. ?
เมื่อพูดถึงระบบสุขภาพแห่งชาติของอังกฤษ National Health Service (NHS) และ ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าของไทย นั่นคือ สปสช. หรือ สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หลายคนอาจมองว่ามีความคล้ายกัน เนื่องจากทั้ง 2 หน่วยงานเป็นองค์กรที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยรัฐ แต่มีลักษณะกึ่งอิสระ ไม่ได้อยู่ภายใต้การบริหารราชการแผ่นดินโดยตรง
อย่างไรก็ตาม NHS และ สปสช. มีบทบาทหน้าที่แตกต่างกัน อย่างชัดเจน
- NHS ทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการด้านสุขภาพโดยตรง มีโรงพยาบาล และบุคลากรทางการแพทย์ในสังกัด เช่นเดียวกับโรงพยาบาลของรัฐในไทยที่อยู่ภายใต้ กระทรวงสาธารณสุข
- สปสช. ไม่ได้ให้บริการทางการแพทย์โดยตรง แต่ทำหน้าที่เป็น ผู้จัดซื้อบริการสุขภาพ โดยใช้งบประมาณจากรัฐ ไปจ่ายให้กับโรงพยาบาลต่าง ๆ รวมถึงโรงพยาบาลรัฐและเอกชนที่เข้าร่วมโครงการ
กล่าวคือ NHS ของอังกฤษมีบทบาทเป็นทั้งผู้จัดสรรงบประมาณและผู้ให้บริการ ในขณะที่ สปสช. เป็นเพียงผู้บริหารกองทุน แต่ไม่ได้มีโรงพยาบาลในสังกัดของตัวเอง
แต่ ศ.นพ.สมศักดิ์ เทียมเก่า ผู้อำนวยการโรงพยาบาลศรีนครินทร์ คณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น มองว่า NHS ของประเทศอังกฤษ เทียบกับประเทศไทย ก็คือ สปสช. ซึ่งประเทศอังกฤษเป็นต้นแบบที่ประเทศไทยนำมาปรับปรุงและพัฒนาระบบสุขภาพถ้วนหน้าเป็น สปสช. ในปัจจุบัน
พร้อมทั้งเตือนว่า สถานการณการณ์ด้านสาธารณสุขในไทยเอง ไม่ได้มีงบประมาณเทียบเท่าประเทศอังกฤษ มีอัตราส่วนของแพทย์, พยาบาลต่อประชากรไม่ดีเท่ากับอังกฤษ แต่กลับเพิ่มสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ให้ประชาชนมากมาย ซึ่งรัฐบาลต้องรีบกลับมามองและประเมินสถานการณ์ให้ดี มิฉะนั้นสิ่งที่เกิดขึ้นกับประเทศอังกฤษ ก็อาจเกิดขึ้นกับประเทศไทยในเวลาอันใกล้นี้
ยุบ NHS บทเรียนสำคัญจากอังกฤษ
การที่รัฐบาลอังกฤษตัดสินใจ ยุบ NHS ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างครั้งใหญ่ที่สุดของระบบสุขภาพรัฐของโลก และส่งผลสะเทือนต่อแนวคิดเรื่องการบริหารจัดการภาครัฐ ในประเด็นนี้ ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล สถาบันวิชาการเพื่อความยั่งยืนทางสุขภาพจิต (TIMS) วิเคราะห์กับ The Active ว่า มี 2 ประเด็นหลักที่ควรเรียนรู้จากกรณีนี้
1. การยุบองค์กรรัฐขนาดใหญ่ไม่ใช่เรื่องที่เป็นไปไม่ได้
- NHS ถูกยุบเพราะรัฐบาลมองว่า ประสิทธิภาพลดลงและมีปัญหาด้านการบริหาร ซึ่งสะสมมายาวนาน
- นี่เป็นตัวอย่างว่าหากองค์กรของรัฐไม่สามารถรักษาประสิทธิภาพได้ อาจมีแนวโน้มที่จะถูกยุบหรือปรับโครงสร้าง
- ในอดีต อังกฤษเคยยุบหน่วยงานลักษณะเดียวกันมาแล้ว แต่ NHS เป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุดที่เคยถูกยุบ
2. การรวมอำนาจกลับเข้าสู่รัฐบาลกลาง
- หนึ่งในเหตุผลสำคัญของการยุบ NHS คือ รัฐบาลต้องการควบคุมระบบสุขภาพโดยตรง
- รัฐบาลมองว่า NHS เป็นหน่วยงานที่ขาดความเชื่อมโยงโดยตรงกับประชาชนและฝ่ายการเมือง จึงต้องการให้กระทรวงที่เกี่ยวข้องเข้ามาบริหารแทน
ในบริบทของไทย มีข้อถกเถียงว่าหากมีการยุบ สปสช. แล้วให้งานบริหารทั้งหมดกลับไปอยู่ภายใต้กระทรวงสาธารณสุข จะเกิดอะไรขึ้น ?
หน่วยงานลักษณะ องค์การมหาชน เช่น สปสช. ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อให้การทำงานคล่องตัว ลดระบบราชการที่ยุ่งยาก หากดึงอำนาจกลับไปที่กระทรวง อาจทำให้เกิด ระบบราชการรวมศูนย์มากขึ้น ซึ่งอาจลดความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการ ซึ่งปัจจุบัน สปสช. มี กลไกคณะกรรมการที่มีส่วนร่วมจากหลายภาคส่วนหากถูกยุบไป อาจส่งผลต่อความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน
แทนที่จะยุบ สปสช. เพียงเพราะมีปัญหา รัฐบาลควรพิจารณาวิธี ปฏิรูปให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น
- ปรับปรุงการบริหารจัดการ โดยเฉพาะในเรื่องระบบส่งต่อผู้ป่วย
- เพิ่มงบประมาณและปรับโครงสร้างการจัดสรรเงิน เพื่อให้โรงพยาบาลมีทรัพยากรเพียงพอ
- ใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยลดปัญหาการรอคิว และปรับระบบการให้บริการให้มีประสิทธิภาพขึ้น
“การยุบ NHS ในอังกฤษไม่ควรถูกใช้เป็นเหตุผลในการยุบ สปสช. ในไทย เพราะโครงสร้างและบทบาทของทั้ง 2 หน่วยงานแตกต่างกัน สิ่งสำคัญกว่าคือ การพัฒนาระบบหลักประกันสุขภาพให้ดียิ่งขึ้น แทนที่จะทำลายมันลง”
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล
แต่ กรณี NHS ของอังกฤษก็เป็นตัวอย่างสำคัญของการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างภาครัฐ แม้ว่ามันจะสะท้อนปัญหาของระบบสุขภาพที่ต้องได้รับการปฏิรูป แต่การยุบหน่วยงานโดยไม่มีแนวทางที่ชัดเจน อาจนำไปสู่ปัญหาที่ใหญ่กว่า
โครงสร้างระบบสุขภาพไทยซับซ้อนกว่าอังกฤษ
ระบบสาธารณสุขของอังกฤษเป็น ระบบเดียว โดยมี National Health Service (NHS) ทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการสุขภาพหลักแก่ประชาชนทั่วประเทศ งบประมาณมาจากภาษี และประชาชนสามารถเข้าถึงบริการได้โดยไม่มีค่าใช้จ่ายโดยตรงขณะรับบริการ โครงสร้างนี้ทำให้การบริหารและจัดสรรทรัพยากรมี มาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ
ในทางกลับกัน ระบบสุขภาพของไทยถูกบริหารโดยกองทุนหลายแห่ง เช่น สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.), สำนักงานประกันสังคม (สปส.), และ สวัสดิการข้าราชการ ซึ่งแต่ละกองทุนมีแนวทางบริหารและการจัดสรรงบประมาณของตนเอง ทำให้เกิดความซับซ้อนและการกระจายตัวของการบริหาร แตกต่างจากอังกฤษ
มุมมองของ รศ.นพ.บวรศม ลีระพันธ์ หัวหน้าห้องปฏิบัติการเพื่อการออกแบบระบบสุขภาพและการตัดสินใจนโยบายสุขภาพ คณะแพทยศาสตร์โรงพยาบาลรามาธิบดี มหาวิทยาลัยมหิดล อธิบายว่า หลายประเทศใช้แนวทาง Differentiated Polity ซึ่งแบ่งบทบาทของหน่วยงานในระบบสุขภาพออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่
- ผู้กำหนดนโยบาย (Policymaker) ที่มีหน้าที่กำหนดทิศทางของระบบสุขภาพ
- ผู้กำกับดูแล (Regulator) ที่ควบคุมและตรวจสอบมาตรฐาน
- ผู้ให้บริการ (Operator) ที่ให้บริการทางการแพทย์แก่ประชาชน
โครงสร้างนี้ช่วยลดความขัดแย้งทางผลประโยชน์และทำให้ระบบมีประสิทธิภาพมากขึ้น ในกรณีของอังกฤษ แม้ว่า NHS England เคยถูกแยกออกจาก กระทรวงสาธารณสุขและบริการสังคม (DHSC) เพื่อให้ทำงานอย่างอิสระ แต่นโยบายล่าสุดของรัฐบาลอังกฤษกลับตัดสินใจยุบ NHS England และนำกลับมาอยู่ภายใต้ DHSC อีกครั้ง เป้าหมายของการเปลี่ยนแปลงนี้คือเพื่อลดความซับซ้อนของระบบราชการ อย่างไรก็ตาม การรวมศูนย์เช่นนี้ก็ก่อให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับการแทรกแซงทางการเมืองและการลดทอนความเป็นอิสระของหน่วยงานด้านสุขภาพ
การเปลี่ยนแปลงในอังกฤษทำให้เกิดคำถามว่า หากประเทศไทยยุบ สปสช. แล้วรวมเข้ากับกระทรวงสาธารณสุข จะเกิดผลลัพธ์เช่นเดียวกันหรือไม่ ?
รศ.นพ.บวรศม ย้ำว่าหลายคนเข้าใจผิดว่า สปสช. ของไทยมีบทบาทคล้ายกับ NHS England แต่ความจริงแล้ว NHS England เป็น ผู้ให้บริการ คล้ายกับโรงพยาบาลของกระทรวงสาธารณสุขไทย ขณะที่ DHSC ของอังกฤษมีบทบาทเป็น ผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งใกล้เคียงกับกระทรวงสาธารณสุข และบางหน่วยงานของกระทรวงแรงงานของไทย
หาก สปสช. ถูกนำกลับไปอยู่ภายใต้กระทรวงสาธารณสุข อาจทำให้ หน่วยงานผู้ให้บริการ (โรงพยาบาลของรัฐ) และหน่วยงานผู้กำกับดูแล รวมศูนย์อยู่ที่เดียวกัน ซึ่งส่งผลเสียหลายประการ เช่น ลดความเป็นอิสระของการบริหารงบประมาณและการจัดซื้อบริการสุขภาพ, เปิดช่องให้การเมืองเข้ามามีอิทธิพลมากขึ้น, และทำให้ปัญหาความไม่เชื่อมโยงระหว่างกองทุนสุขภาพยังไม่ได้รับการแก้ไข
เพื่อพัฒนาระบบสุขภาพไทยให้มีประสิทธิภาพขึ้น แนวทางที่เหมาะสมกว่าการรวมศูนย์อำนาจ คือ
- การพัฒนากลไกประสานงานระหว่างกองทุนสุขภาพ เช่น สปสช., สปส., กรมบัญชีกลาง และประกันเอกชน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพของระบบ
- ปรับแนวทางจัดซื้อบริการสุขภาพแบบเน้นคุณค่า (Value-Based Payment) เพื่อให้ประชาชนได้รับบริการที่มีคุณภาพ แทนที่จะเน้นควบคุมงบประมาณแบบตายตัว
- เพิ่มขีดความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแล โดยลดการแทรกแซงทางการเมือง เช่นกรณี สำนักงานประกันสังคม
เสนอระบบ ‘ขนมชั้น’ รวม 3 กองทุนสุขภาพ
แนวทางการปฏิรูปที่เหมาะสม จึงโฟกัสไปที่ บทบาทของกระทรวงสาธารณสุขควรเน้นที่การกำหนดนโยบาย (Policy Maker) มากกว่าการเป็นผู้เล่นในระบบ โดย
- แยกระบบบริการสุขภาพของกระทรวงออกมาเป็นองค์กรอิสระทั้งระบบ ไม่ใช่แยกเฉพาะบางแห่ง เพื่อให้ระบบบริการภาครัฐมีความทันสมัย สามารถดึงดูดบุคลากรและแข่งขันกับเอกชนได้ดีขึ้น
- ให้ สปสช. ดูแลเรื่องการบริหารกองทุนสุขภาพภาครัฐ โดยอาจรวมสวัสดิการข้าราชการ และระบบประกันสังวคม ให้อยู่ภายใต้ร่มเดียวกัน
รศ.นพ.บวรศม ย้ำด้วยว่า หาก สปสช. จะเป็นเจ้าภาพหลักในการรวม 3 กองทุนในอนาคต ควรอิงตามแนวคิด ระบบขนมชั้น ที่เคยถูกเสนอในการปฏิรูปครั้งก่อน ซึ่งหมายถึง
- ชั้นฐานเป็นบริการสุขภาพพื้นฐานที่ทุกคนควรได้รับเท่ากัน
- บริการเพิ่มเติมขึ้นอยู่กับการจ่ายเงินสมทบ เช่น ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมที่จ่ายเงินทุกเดือนควรได้รับสิทธิพิเศษบางอย่างมากกว่าผู้ใช้บัตรทอง
“ระบบนี้เปรียบเสมือนการเดินทางโดยเครื่องบิน ที่ทุกคนต้องถึงจุดหมายปลายทางอย่างปลอดภัยเหมือนกัน แต่ระดับของความสะดวกสบายอาจแตกต่างกันตามการจ่ายเงิน ที่มีทั้งระดับ economic class, business class class และ first class”
รศ.นพ.บวรศม ลีระพันธ์
การรวม 3 กองทุนสุขภาพไม่ใช่เรื่องง่าย แต่สิ่งสำคัญ คือ การทำให้ระบบมีความเป็นธรรม ให้ทุกคนเข้าถึงบริการสุขภาพที่จำเป็นได้อย่างเท่าเทียม ซึ่งควรเป็นเป้าหมายหลักของการพัฒนาระบบสุขภาพของประเทศ
