กฎหมายชาติพันธุ์ ทลายข้อจำกัด แก้ปัญหาชาติพันธุ์
ย้อนไปเมื่อ 12 ปีก่อน วันที่ 3 สิงหาคม 2553 คณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบหลักการแนวนโยบายและหลักปฏิบัติในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง
ก่อนหน้านั้นในปีเดียวกัน 2 มิถุนายน 2553 ก็มีมติ ครม. เรื่องแนวนโยบายและหลักปฏิบัติในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวเล เนื่องจากตอนนั้นกลุ่มชาติพันธุ์ โดยเฉพาะชาวเลและกะเหรี่ยงในประเทศไทย ถือเป็นกลุ่มเปราะบาง ได้รับความเดือดร้อนในปัญหาต่าง ๆ ที่สะสมมาอย่างยาวนาน เกี่ยวกับความไม่เข้าใจในวิถีชีวิต ไปจนถึงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
ชาวเล มีปัญหาหนัก จากนโยบายการท่องเที่ยวก้าวกระโดด ข้อพิพาทปัญหาที่ดินค่อนข้างรุนแรง เพราะเป็นปัญหาพื้นฐาน ที่ทำให้ชาวเลไม่สามารถอยู่อาศัยหรือออกทำมาหากินได้ ทำให้พวกเขามีความเสี่ยง ที่จะต้องสูญเสียพื้นที่ สูญเสียวิถีชีวิตแบบเดิม
ส่วน ชาวกะเหรี่ยง วิถีชีวิต เช่น การทำไร่หมุนเวียน ระบบการผลิตที่ให้คุณค่ากับป่าด้วยวิธีคิดเรื่องสิทธิ ที่ไม่ใช่กรรมสิทธิ์ และการที่ไทยยังไม่ให้ความสำคัญของวัฒนธรรมและภาษาชาติพันธุ์ ซึ่งรวมถึงกะเหรี่ยง ประกอบกับการพัฒนาประเทศแบบทุนนิยม ที่เน้นการเกษตรสมัยใหม่ ลงทุนสูง และเน้นพืชพาณิชย์เชิงเดี่ยว กีดกันทางเลือกอื่น ๆเช่น การทำไร่หมุนเวียน ท่ีผ่านมากะเหรี่ยงบางส่วนต้องยอมรับวิถีแบบใหม่ สุ่มเสี่ยงต่อการสูญเสียอัตลักษณ์ในวิถีชีวิตวัฒนธรรม
12 ปี มติ ครม. การฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง ยังไม่สำเร็จตามเป้าหมาย
รศ.นฤมล อรุโณทัย ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนึ่งในผู้ร่วมผลักดันมติ ครม. ฉบับดังกล่าว บอกว่า 12 ปี ของมติ ครม. ฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยงยังไม่สำเร็จตามเป้าหมาย 100% เพราะหากดูมาตรการฟื้นฟู ตั้งแต่ระยะสั้นภายใน 6-12 เดือน คือ การแก้ไขปัญหาเร่งด่วน เรื่องการไล่รื้อที่ดินขอให้ชะลอไว้ก่อน ให้ยุติการจับกุมและให้ความคุ้มครองชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงที่เป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมในพื้นที่ข้อพิพาทเรื่องที่ทำกิน พร้อมทั้งให้ตั้งคณะกรรมการหรือกลไกการทางานเพื่อกำหนดเขตพื้นที่ในการทำกิน การอยู่อาศัย และการดำเนินวิถีชีวิตตามวัฒนธรรมเพื่อจัดการข้อพิพาทการใช้ประโยชน์ หรือการถือครองพื้นที่ของชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงกับหน่วยงานรัฐ ซึ่งมีองค์ประกอบนอกเหนือจากองค์ประกอบของคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ท่ีเน้นกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน ผู้มีส่วนได้เสีย นักวิชาการ และผู้ปฏิบัติงานทางด้านวิถีวัฒนธรรม และสิทธิมนุษยชน ตลอดจนนักมานุษยวิทยาและสังคมวิทยา โดยกำหนดอำนาจหน้าที่ มุ่งเน้นการส่งเสริมแนวทางการจัดการความขัดแย้งในเชิงสร้างสรรค์ ที่สำคัญ คือ ส่งเสริมความหลากหลายทางชีวภาพในชุมชนบนพื้นที่สูง เช่น การรักษาความหลากหลายของการสร้างพันธุ์พืช การสร้างความมั่นคงทางอาหาร การสร้างความสมดุลของนิเวศผ่านกระบวนการระบบไร่หมุนเวียน
แต่ผ่านมา 12 ปี การแก้ไขปัญหาตามมาตรการระยะสั้นยังไม่เกิดขึ้นจริง จะเห็นปัญหาความขัดแย้งการไล่รื้อ และความไม่เข้าใจในวิถีวัฒนธรรม โดยเฉพาะการทำไร่หมุนเวียน ที่ยังมีอคติและมองว่าเป็นการทำไร่เลื่อนลอย
“จริง ๆ แล้ว ไร่หมุนเวียนเป็นมรดกทางวัฒนธรรมของชาติ คือ คึ-ฉื่ย ไร่ต่าง ๆ ที่รวมถึงไร่หมุนเวียนของกะเหรี่ยงอยู่ในรายการมรดกทางวัฒนธรรม มรดกทางภูมิปัญญา เช่นเดียวกับ ก่าบาง ของชาวเลมอแกน ก็เป็นหนึ่งในรายการมรดกภูมิปัญญาของชาติด้วย ความไม่เข้าใจ สู่การออกมาตรการที่ย้อนแย้งควบคุม ทำให้ชาวเลสูญเสียวิถีชีวิตที่เดินทางเร่ร่อนทางทะเล เพราะว่าไม่ได้ให้ชาวเลนำไม้ชาวเลมาสร้างเรือได้อีกแล้ว และคึ-ฉื่ย ที่หมายถึงไร่ รวมถึงไร่หมุนเวียน ก็กล่าวหาว่าเป็นไร่เลื่อนลอยทั้งหมด มีการลดพื้นที่สั่งห้าม เพราะฉะนั้น มรดกทางวัฒนธรรม มรดกทางภูมิปัญญาที่เราทั้งชาติเชิดชูอยู่ก็ไม่มีอยู่ นอกจากในกระดาษ ในทะเบียนเท่านั้นเอง“
รศ.นฤมล อรุโณทัย ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
รศ.นฤมล กล่าวเพิ่มเติมว่า ปัญหาสำคัญคือหน่วยงานรัฐ คนทั่วไปที่ยังไม่เข้าใจ ยังฝังกับวาทกรรม มายาคติเรื่องไร่เลื่อนลอย จึงฝังหยั่งรากลึกในสังคมไทย กลายเป็นว่าไปเข้าใจว่าไร่หมุนเวียนเป็นไร่เลื่อนลอยหมด คือกล่าวหาว่าเป็นการย้ายทำลายป่าไปเรื่อย ๆ จึงต้องสร้างความเข้าใจว่า เขาใช้ประโยชน์ไม่มีวันหมด ทำแล้วตรงพื้นที่นี้ จะพักฟื้นให้กลายเป็นป่าแล้วค่อยกลับมาใช้ในที่เดิม หมุนเวียนใช้ประโยชน์ควบคู่กับการอนุรักษ์ และหัวใจอีกอย่างของไร่หมุนเวียน คือเป็นพื้นที่ที่ไม่มีใคร หรือครอบครัวใดจับจองเป็นของตัวเองอย่างถาวร คือพื้นที่นั้น ครอบครัวอื่นก็อาจจะมาทำไร่หมุนเวียนต่อได้ เมื่อมันฟื้นสภาพเป็นป่าแล้ว และเมื่อเห็นว่าดินมีความอุดมสมบูรณ์แล้ว ใครก็ได้สามารถจะมาทำแปลงนั้น เพราฉะนั้น มันไม่มีเรื่องกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล นี่เลยทำให้เรายิ่งตั้งคำถาม เพราะเราคุ้นเคยมากเลยกับสิทธิของปัจเจก แล้วสิทธิของปัจเจกมันควบคุมดูแลง่าย เพราะว่าสมมติมีเอกสารสิทธิ อันนี้เป็นของ นาย ก. นาย ข. แต่ว่าถ้าสมมติของชาวกะเหรี่ยง พื้นที่นี้กลายเป็นของคนอื่นจะควบคุมยังไง เพราะฉะนั้น เรามองแง่การจัดการเลยทำให้เป็นด้านลบต่อการทำไร่หมุนเวียน
อีกอุปสรรคสำคัญต่อการแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ คือความย้อนแย้งในนโยบาย เพราะหน่วยหนึ่ง อย่างกระทรวงวัฒนธรรม พยายามเดินหน้าส่งเสริมรักษาวิถีวัฒนธรรม แต่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยึดบนหลักความจำเป็นของการที่มีพื้นที่อนุรักษ์ เพราะสภาพอากาศเปลี่ยนแปลง หรือสิ่งแวดล้อมที่มันทรุดโทรมเสื่อมถอยลง มันทำให้นโยบายการอนุรักษ์ จำเป็นต้องเข้มข้นขึ้น และก็จำเป็นต้องขยายพื้นที่ จึงอาจสวนทางกันตรงที่ว่า พื้นที่อนุรักษ์ ก็มักมีรูปแบบแบบเดิม ๆ คือเอาคนออกจากพื้นที่ จึงส่งผลสวนทางกับการขยายผลเรื่องมติ ครม. นี้ด้วย
“หน่วยงานรัฐอีกหน่วย ก็กำกับดูแลพระราชบัญญัติหรือกติกาชุดหนึ่ง ในขณะที่อีกหน่วยก็ดูแลกฎหมายและกติกาอีกชุด การรักษาวิถีชีวิตวัฒนธรรมเป็นการดูแลของกระทรวงหนึ่ง แต่อีกกระทรวง จะต้องดูแลพื้นที่ดูแลเรื่องการอนุรักษ์ และยังไม่มีมิติที่เห็นว่า วิถีชีวิตคนก็เป็นการอนุรักษ์เหมือนกันนะ เพราะฉะนั้น การจะแก้ไขปัญหาให้เป็นไปตามมาตรการระยะสั้นตามที่ได้กล่าวมา จึงยังเป็นเรื่องยาก“
รศ.นฤมล อรุโณทัย ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
12 ปี แม้ยังไม่สำเร็จตามเป้าหมาย แต่พอมีความก้าวหน้าให้เห็น
รศ.นฤมล ชี้ว่าในขณะที่ปัญหาความเดือดร้อนมาก ๆ ของกลุ่มชาติพันธุ์ เช่น ที่ทำกิน ที่อยู่อาศัย ความขัดแย้งในพื้นที่พิพาทยังไม่ค่อยลุล่วงเท่าไหร่ แต่ก็จะเห็นปัญหาและเห็นประเด็นเรื่องความเข้มแข็งในการขับเคลื่อนการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย ทั้งองค์กรพัฒนาเอกชน สถาบันวิชาการ และภาครัฐ โดยหน่วยงานรัฐเริ่มรู้จักชาวบ้านมากขึ้น ลงชุมชนมากขึ้น ว่าปัญหาของชุมชนที่เป็นชาวเล กะเหรี่ยง อาจจะแตกต่างจากปัญหาชุมชนชนบททั่วไป ในแง่ว่ามีมิติเรื่องวัฒนธรรม มิติเรื่องความแตกต่างในเรื่องวิถีชีวิตของเขา
“ข้อดีของมติ ครม. นี้ จะเห็นว่ามีการขับเคลื่อนร่วมกันในการแก้ไขปัญหา อย่างน้อยทำให้ชุมชนได้รวมตัวกัน มีการหนุนเสริมสร้างเครือข่าย หนุนเสริมความเข้มแข็งของชุมชน เช่น ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร ก็ลงไปเก็บข้อมูล และสร้างให้คนในชุมชนได้เก็บข้อมูลเอง ในโครงการมานุษยวิทยาเดินดิน ทำให้พวกเขารู้ถึงคุณค่า วิถีวัฒนธรรม ความเป็นมาของชุมชน ขนบธรรมเนียมประเพณี เรื่องราวต่าง ๆ“
รศ.นฤมล อรุโณทัย ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ด้าน อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ศูนย์มานุษยาวิทยาสิริธร (องค์การมหาชน) มองว่า ความสำเร็จที่เห็นเป็นรูปธรรมจากมติ ครม. ฉบับนี้ คือ การขับเคลื่อนเรื่องพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษ หรือปัจจุบันเรียกพื้นที่คุ้มครองทางวัฒนธรรม ซึ่งถือว่าตอนนั้นเป็นการขับเคลื่อนที่มีแนวคิดล้ำหน้า โดยมีแนวคิดให้กลุ่มชาติพันธุ์อยู่ร่วมในพื้นที่อนุรักษ์ได้
“การมีมติ ครม. 3 ส.ค. เป็นกลไกที่ทำให้ได้ทดลอง ว่าการมีพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษ หรือพื้นที่คุ้มครองทางวัฒนธรรม ควรจะต้องทำอย่างไร การจัดการเพื่อให้เกิดความสมดุลของคนกับป่า จึงสำคัญมาก และหัวใจสำคัญคือ ทำอย่างไรให้พื้นที่ชาติพันธุ์อยู่มาก่อน ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการพื้นที่ โดยต้องขับเคลื่อนกฎหมายรับรองพื้นที่นี้“
อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมฯ ศูนย์มานุษยาวิทยาสิริธร (องค์การมหาชน)
กฎหมายชาติพันธุ์ กลไกสำคัญสร้างส่วนร่วม ทลายข้อจำกัด แก้ปัญหาชาติพันธุ์
สำหรับร่างกฎหมายชาติพันธุ์ รศ.นฤมล มองว่าขณะนี้มีร่างกฎหมายคุ้มครองสิทธิและส่งเสริมกลุ่มชาติพันธุ์ ที่เสนอโดยภาคส่วนต่าง ๆ รวมถึงรัฐบาล รวม 5 ฉบับ ซึ่งในร่างกฎหมายเหล่านี้ ก็พูดถึงแนวทางสำคัญว่าจะคุ้มครองชุมชนชาติพันธุ์อย่างไร และจะส่งเสริมในอนาคตยังไง และหลักการหนึ่ง ก็พูดถึงพื้นที่คุ้มครองทางวัฒนธรรม ซึ่งก็ตอกย้ำว่า หากชุมชนอยู่ท่ามกลางธรรมชาติ และสามารถรักษาธรรมชาติได้ เหมือนกับระบบนิเวศสวัสดิการ ก็คือรัฐไม่ต้องหาสวัสดิการอื่นใด ไม่ต้องมีบัตรสวัสดิการของรัฐ ไม่ต้องมีเงินอื่น ๆ ที่จะหนุนชุมชน ขอให้ชุมชนได้มีส่วนรักษาป่า อยู่กับทะเลได้ การมีพื้นที่นำร่องอย่างที่มีหลายพื้นที่ประกาศเขตคุ้มครองทางวัฒนธรรมไปแล้ว และรัฐช่วยกันติดตามว่าเป็นไปได้ไหม ว่าจะให้มีพื้นที่แบบนี้ ก็เป็นทางออกทางหนึ่ง ที่ทำให้มติ ครม. สามารถที่จะมีรูปแบบที่ชุมชนอยู่กับวิถีชีวิตตัวเองได้ อยู่กับธรรมชาติได้ เพียงแต่ต้องให้เวลาพิสูจน์และให้โอกาส ทั้ง ๆ ที่ในบางพื้นที่ อาจจะมีกฎกติกาหรือกฎหมายของรัฐ รัฐต้องใจกว้างพอที่จะให้ชุมชนทดสอบ
“และผลที่จะได้คือ ถ้าชุมชนเข้มแข็ง เช่น ชุมชนดอยช้างป่าแป๋ จ.ลำพูน ที่ดูแลรักษาป่า ทำไร่หมุนเวียน ทำแนวกันไฟ แล้วก็เป็นพลังสำหรับภาครัฐ ถ้าเราสนับสนุนให้มีชุมชนเช่นดอยช้างป่าแป๋ 20-30 ชุมชน รัฐก็จะลดงบประมาณในการดูแลชุมชนไปอีกเยอะเลย ชุมชนเองก็จะรู้สึกภาคภูมิใจ อยากรักษาวิถีวัฒนธรรมไว้”
รศ.นฤมล อรุโณทัย ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
รศ.นฤมล ขยายความอีกว่า เพราะพื้นที่ป่าของรัฐนั้น ต้องอาศัยงบประมาณในการตรวจตรา ปราบปราม แต่ว่ามีคนที่รู้สึกว่าเขาร่วมเป็นเจ้าของและเขาสามารถไปใช้ประโยชน์ได้อย่างยั่งยืน รัฐก็ไม่ต้องเสียงบประมาณในด้านนี้ ที่จะไปทุ่มให้กับการดูแลตรวจตราในเมื่อเขามีแนวร่วม มีภาคีที่ช่วยดูแลอยู่แล้ว ชุมชนก็จะเป็นส่วนสำคัญส่วนหนึ่งของรัฐที่จะดูแล และหากมีการตัดไม้ทำลายป่า ทำให้ทรัพยากรเสื่อมโทรม ชุมชนก็สามารถที่จะร่วมกับภาครัฐแล้วก็แก้ไขปัญหาได้
ด้าน อภินันท์ ย้ำหลักการสำคัญของร่างกฎหมายคุ้มครองสิทธิและวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ 5 ฉบับ มีหลักการในทิศทางเดียวกัน 3 ข้อ คือ 1) หลักการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรม เช่น สิทธิทางวัฒนธรรมและการศึกษา, สิทธิในที่ดินและทรัพยากร, สิทธิในการกำหนดตนเอง, สิทธิในความเสมอภาค ไม่ถูกเลือกปฏิบัติ, สิทธิการมีส่วนร่วม และสิทธิบริการขั้นพื้นฐานของรัฐ 2) หลักการส่งเสริมศักยภาพและการพัฒนาตนเองของกลุ่มชาติพันธุ์ เพื่อปรับหลักคิดจากการมองชาติพันธุ์เป็นเพียงผู้ด้อยโอกาส ช่วยเหลือด้วยการสงเคราะห์ เป็นการคุ้มครองสิทธิ และส่งเสริมวิถีชีวิตชาติพันธุ์ รวมทั้งเชื่อมั่นในองค์ความรู้ และศักยภาพของกลุ่มชาติพันธุ์ เปลี่ยนเป็นพลัง มีส่วนร่วมต่อการพัฒนาและสร้างความมั่นคงให้ประเทศ และ 3) หลักการสร้างความเสมอภาคบนความหลากหลายทางวัฒนธรรม ไม่มีชนชั้น มีความเป็นมนุษย์เท่ากัน ลดความเหลื่อมล้ำจากอคติทางสังคมและวัฒนธรรม ก็จะทำให้สังคมอยู่ร่วมกันอย่างไม่มีความขัดแย้ง
ซึ่งทั้ง 3 หลักการนี้ เป็นพื้นฐานการพัฒนาประเทศ ถ้าเราดูแลและแก้ไขปัญหาชาติพันธุ์ จะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ 3 เรื่องใหญ่ ๆ คือ 1) ความรู้วิถีวัฒนธรรม เป็นทุนประเภทหนึ่ง การส่งเสริมคุมครองนี้ก็คือการดูแลทุนของประเทศ ที่จะทำให้สังคมไทยมีทุนเข้มแข็ง เช่น ความรู้เรื่องการจัดการป่า ดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติของพี่น้องชาติพันธุ์ 2) เป็นผลในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ คือเราต้องมองกลุ่มชาติพันธุ์เข้มแข็ง ความรู้ วิถีวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ สามารถมาใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้ ความรู้ทางยาสมุนไพร สามารถต่อยอดเป็นสมุนไพรรักษาโรค อาหารเสริม มาพัฒนาเศรษฐกิจประเทศได้ และ 3) การคุ้มครองชาติพันธุ์ มีประโยชน์ต่อการสร้างความมั่นคงของประเทศ
“เราพูดเรื่องนี้มานานมาก ประเทศจะอยู่ยั่งยืนยังไง มีความมั่นยคงยังไง ผมคิดว่ารากฐานสำคัญคือ การทำให้คนในสังคมไม่รู้สึกถึงความเหลื่อมล้ำ ถ้าเราไม่รู้สึกถึงความเหลื่อมล้ำ เราจะรู้สึกว่าเราไม่ถูกทำอย่างไม่เป็นธรรม เมื่อรู้สึกว่าเป็นธรรม ก็ไม่มีความขัดแย้ง ไม่มีการบูลลี่ ไม่มีอคติต่อกัน เมื่อไม่ดูถูกเหยียดหยามกันไม่เกิดความขัดแย้งทางเชื้อชาติเกิดขึ้น และการคุ้มครองส่งเสริมคุณภาพชีวิตวัฒนธรม ยอมรับ เข้าอกเข้าใจกันด้วยก็จะทำให้สังคมมีความมั่นคง ไม่ใช่แค่ความมั่นคงในมนุษย์ แต่เป้นความมั่นคงของรัฐด้วย“
อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมฯ ศูนย์มานุษยาวิทยาสิริธร (องค์การมหาชน)
ร่างกฎหมายดังกล่าว มีกลไกสำคัญที่จะทำให้เกิดการทำงานร่วมกันทุกภาคส่วน ทำให้การแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์เดินไปในทิศทางเดียวกัน ซึ่งนอกจากคณะกรรมการระดับชาติ ยังมีคณะกรรมการอีกหลายระดับอย่างคณะกรรมการระดับจังหวัด ซึ่งจะดูแลรายละเอียดได้ดีกว่าระดับชาติ เพราะฉะนั้นที่สร้างกลไกไว้ นอกจากมีณะกรรมการหลายระดับ ยังพูดถึงการเก็บข้อมูลโดยชุมชนเอง ซึ่งจะมีกลุ่มที่ลงสนับสนุนการเก็บข้อมูลชุมชน และชุมชนก็จะส่วนร่วม มีสิทธิในการวิเคราะห์ข้อมูล ใช้ข้อมูลต่อรองสิทธิวิถีชีวิตของพวกเขาด้วย
