ผังเมืองใหม่: ผ่าตัดผีเสื้อยักษ์ที่ชื่อว่า ‘กรุงเทพฯ’

ก่อนเราจะกระโจนเข้าสู่วงของการถกเถียงที่เพิ่งกลายเป็นวาทกรรมในการตอบโต้กันอย่าง “ผังเมืองกรุงเทพฯ เอื้อนายทุน” ตลอดจนข้อกังวลใจของมวลชนต่อปัญหาที่ซุกซ่อนอยู่ในรายละเอียดของร่างผังเมืองใหม่

The Active ชวนผู้อ่านทำความเข้าใจภาพการเปลี่ยนแปลงของกรุงเทพฯ ว่าอดีตเป็นมาอย่างไร ตอนนี้จะกลายเป็นแบบไหน และในอนาคตจะเติบโตขึ้นอย่างไร ด้วยสิ่งที่ปรากฏข้างล่างนี้

ข้อมูลจาก เอกสารการประชุมรับฟังความคิดเห็นและปรึกษาหารือกับประชาชนเกี่ยวกับร่างผังเมืองกรุงเทพฯ ​(ปรับปรุงครั้งที่ 4) เปิดเผยว่า กรุงเทพฯ และปริมณฑล จะมีประชากรเพิ่มขึ้น 17.3 ล้านคน เป็น 20.5 ล้านคน ในปี 2580 และมีการจ้างงานเพิ่มขึ้นจาก 5.37 ล้านคนในปี 2560 เป็น 6.92 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2580 (เพิ่มเฉลี่ยร้อยละ 1.44 ต่อปี) ด้วยการเพิ่มขึ้นของจำนวนประชากรและการจ้างงานเช่นนี้ นำมาซึ่งการใช้ประโยชน์ที่ดินในกรุงเทพฯ ที่เปลี่ยนไป จากกราฟข้างต้นเราจะเห็นว่า พื้นที่เกษตรกรรมที่เคยมีอยู่ถึง 348.87 ตร.กม. จะลดเหลือเพียง 277.5 ตร.กม. (ลดลงร้อยละ 20.4) แทนพื้นที่อยู่อาศัย ย่านพาณิชยกรรม และเขตอุตสาหกรรมที่เพิ่มมากขึ้น

ไม่ใช่แค่ในเชิงปริมาณของพื้นที่ แต่ในเชิงคุณภาพ กรุงเทพฯ ก็มีความหนาแน่นมากขึ้นเช่นกัน จากร่างผังเมืองใหม่ฉบับที่ 4 ทำให้เห็นถึงศักยภาพพื้นที่ใหม่ ๆ ในกรุงเทพที่ถูก Upzoning มากขึ้น เช่น พื้นที่อยู่อาศัยความหนาแน่นต่ำ (ผังสีเหลือง) ย่านลาดพร้าว-รามอินทรา กลายเป็นพื้นที่อยู่อาศัยความหนาแน่นปานกลาง (ผังสีส้ม) ฯลฯ จากกราฟข้างต้นจะพบว่า จำนวนที่อยู่อาศัยความหนาแน่นต่ำ (ผังสีเหลือง) ลดลงมากกว่า 27,000 ไร่, พื้นที่อนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรมลดลงกว่า 96,000 ไร่ แทนที่ด้วยพื้นที่อยู่อาศัยความหนาแน่นปานกลางเพิ่มขึ้นกว่า 60,000 ไร่ เพียงเท่านี้ก็อาจจะทำให้หลายคนเห็นว่ากรุงเทพฯ นั้นจะมีความ “หนาแน่น” มากยิ่งขึ้น เพื่อสอดรับกับเป้าหมายภายในปี 2580 เช่น

• เป็นมหานครศูนย์กลางทางเศรษฐกิจและสังคมของอาเซียน
• พัฒนาให้เป็นเมือง “หลายศูนย์กลาง” ที่ไม่ได้กระจุกย่านพาณิชย์ไว้แค่ที่ไข่แดงใจกลางเมือง
• ให้เมืองโตสอดรับกับเส้นทางรถไฟฟ้า ลดการใช้เครื่องยนต์ เป็นมหานครที่เดินทางด้วยรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนเป็นหลัก
• กระจายสาธารณูปโภค (ไฟฟ้า น้ำประปา ฯลฯ) และสาธารณูปการ (โรงพยาบาล โรงเรียน สถานีดับเพลิง ฯลฯ) ให้มีมาตรฐานและรองรับสังคมผู้สูงอายุ

เป้าหมายที่จะต้องบรรลุให้สำเร็จในปี 2580 จะสำเร็จหรือไม่นั้น ล้วนถูกกำหนดชะตาด้วยเครื่องมือทางสถาปัตยกรรมศาสตร์ที่เรียกว่า “การผังเมือง” ที่จะบอกว่าพื้นที่ไหนใน ควรถูกพัฒนาเป็นอะไร และมันจะบรรลุเป้าหมายของเมืองได้อย่างไร โดยในการจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพฯ จะมีรายละเอียดทั้งหมด 6 ผังด้วยกัน เช่น ผังน้ำ ผังถนน ผังพื้นที่โล่ง เป็นต้น ซึ่งแต่ละผังจะบอกข้อดี และข้อจำกัดของแต่ละพื้นที่ และพิจารณาร่วมกับข้อบัญญัติกรุงเทพฯ ตามกฎหมายควบคุมอาคาร

ให้ผู้อ่านนึกภาพตามว่า ผังเมืองแต่ละผังจะวางทับซ้อนกัน นำมาซึ่ง “เงื่อนไข” ในการพัฒนาแต่ละพื้นที่ เช่น พื้นที่จุดตัดรถไฟฟ้า ก็จะกลายเป็นย่านพาณิชยกรรม พื้นที่ทางน้ำหลากก็จะกลายเป็นพื้นที่อนุรักษ์ชนบทฯ เพื่อใช้เป็นทางระบายน้ำ เป็นต้น ด้วยลักษณะเฉพาะของแต่ละพื้นที่ที่ “เหมาะ” กับการใช้สอยคนละแบบ จึงเกิดเป็น “ผังสี” หรือ “ผังกำหนดการใช้ประโยชน์ในที่ดิน” ที่จะบอกกรอบการใช้งานที่ดินว่าสามารถนำไปสร้างสิ่งใดได้บ้าง ซึ่งในประเด็นที่สังคมถกเถียงกันมากคือ แล้วใครบ้างที่จะได้ประโยชน์จากการกำหนด ‘ผังสี’ จากร่างผังเมืองฉบับใหม่

FAR Bonus คืออะไร? เอื้อนายทุนจริงหรือไม่?

ค่า FAR หรือ Floor to Area Ratio คือ อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน ค่านี้เป็นตัวกำหนดว่าจะสามารถสร้างอาคารได้ขนาดเท่าไร กล่าวโดยง่ายคือ ยิ่งพื้นที่ไหนมีค่า FAR สูง ก็จะ ‘เอื้อ’ ต่อการสร้างตึกสูงได้มากขึ้นด้วยเช่นกัน ซึ่งค่า FAR จะกำหนดอยู่ใน ‘ผังสี’ อย่างผังเมืองสีน้ำตาล (ย่านอยู่อาศัยความหนาแน่นสูง) มีค่า FAR อยู่ที่ 6 – 8 ขณะที่ผังสีเขียว (พื้นที่เกษตรกรรม) อยู่ที่ 1 – 1.5 เท่านั้น ยิ่งพื้นที่ได้ค่า FAR ที่สูง ยิ่งปลดล็อกศักยภาพในการพัฒนาพื้นที่มากเท่านั้น ด้วยเหตุนี้มูลค่าที่ดินพื้นที่ผังสีแดง หรือสีน้ำตาลจึงสูงมาก เหมาะแก่การสร้างโครงการอสังหาริมทรัพย์หรือเปิดร้านค้าพาณิชย์ นี่จึงกลายเป็นข้อถกเถียงหลักของผังเมืองในครั้งนี้ว่า ผังเมืองเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนอยู่หรือไม่?

แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า หากเมืองต้องการจะโตด้านเศรษฐกิจ ก็จำเป็นต้องหวังพึ่งการลงทุนของกลุ่มทุนร่วมด้วย และนโยบายการจัดวางผังเมืองที่ดี ที่เหมาะสม จะช่วยให้ย่านพัฒนาของบรรดากลุ่มทุน นำพาความเจริญมาสู่พื้นที่โดยรอบ ซึ่ง FAR Bonus จะเป็นเครื่องมือที่ช่วยกระจายผลประโยชน์กลุ่มทุนได้รับ ลงสู่ชุมชนและชาวบ้านในละแวกใกล้เคียง เช่น การกำหนดเงื่อนไขให้มีการสร้างพื้นที่อยู่อาศัยราคาถูก (Affordable Home) เพื่อไม่ให้ในย่านตึกสูงมีแต่ห้องราคาแพง, การสร้างสวนสาธารณะริมน้ำ เพื่อให้ชุมชนได้ใช้ประโยชน์​, พื้นที่เพื่อหาบเร่แผงลอย ตลอดจนการสร้างพื้นที่รับน้ำหรือแทงค์น้ำเพื่อรองรับน้ำฝน ป้องกันน้ำท่วม เป็นต้น ซึ่งประโยชน์เหล่านี้ที่สร้างให้กับสาธารณะ จะย้อนคืนสู่เจ้าของที่ดินด้วย FAR Bonus ที่จะทำให้สามารถเพิ่มขีดจำกัดของการสร้างอาคารให้สูงมากขึ้นได้

โดยผังเมืองฉบับปี 2556 เป็นครั้งแรกที่มีการใช้เครื่องมือ FAR, OSR (อัตราส่วนที่โล่งต่อพื้นที่) มาใช้ในการทำผังเมือง ซึ่งในปีนี้มีการเพิ่มเงื่อนไขการได้รับ FAR Bonus มาอีกหลายข้อด้วยกัน และนี่คือ 6 ตัวอย่างของการสร้างสาธารณประโยชน์เพื่อให้ได้รับค่าโบนัสดังกล่าว

ณัฐพงศ์ เปรมพูลสวัสดิ์ สส.กรุงเทพฯ พรรคก้าวไกล มองว่าการออกแบบผังเมืองเป็นเรื่องที่ท้าทายที่จะทำให้คนทุกฝ่ายพึงพอใจ เพราะกฎหมายผังเมืองเป็นกฎหมาย ‘รอนสิทธิ์’ แต่คำถามสำคัญคือ ในเมื่อมีคนกลุ่มหนึ่งได้ประโยชน์ รัฐก็มีหน้าที่ใช้ ‘นโยบายผังเมือง’ เพื่อเกลี่ยสิทธิให้ทุกชีวิตในเมืองได้รับประโยชน์จากผังเมืองอย่างเท่าเทียมมากขึ้น เช่น การใช้ระบบภาษีลาภลอย (Windfall Tax) จัดเก็บภาษีที่ดินที่มีโครงการรัฐตัดผ่าน (เช่น รถไฟฟ้า) เพื่อนำเงินที่จัดเก็บได้ไปสร้างประโยชน์ให้กับคนตัวเล็กมากขึ้น ส่วนกลไกของ FAR Bonus นั้นยังมีปัญหาในการตรวจสอบและติดตามโดยรัฐ เพราะเมื่อเอกชนสร้างสวน สร้างทางเชื่อม สร้างแทงค์น้ำรองรับน้ำ ฯลฯ กรรมสิทธิ์สิ่งปลูกสร้างเหล่านั้นยังเป็นของเอกชน เท่ากับว่า เจ้าของจะเปิดปิดพื้นที่เมื่อไร อย่างไรก็ได้ ทำให้ชุมชนอาจไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้เท่าที่ควร

“คนกลุ่มหนึ่งสามารถสร้างตึกสูงได้ ก็ควรที่จะคืนประโยชน์ให้กับสังคม เช่น การทำพื้นที่สีเขียว พื้นที่สาธารณะ ที่หาบเร่แผงลอย ฯลฯ แต่บางครั้งเราให้ FAR Bonus ไปแล้ว พื้นที่ตรงนั้นกลับไม่มีการดำเนินงานตามที่ตกลงกันไว้ เช่น ตกลงกันว่าจะสร้างพื้นที่รับน้ำ แต่หลังจากคุณสร้างตึกสูงเสร็จ พื้นที่นั้นกลับรับน้ำไม่ได้จริง หลัก ๆ มันเป็นเรื่องของการติดตาม (Monitoring) กทม. ควรมีการตรวจสอบ อย่างน้อยในรอบ 1 ปีควรไปดูว่าการใช้ประโยชน์ในพื้นที่เป็นไปตามที่ตกลงกันไหม ถ้าไม่เป็นไปตามนั้น ก็ควรมีบทลงโทษ เช่น ค่าปรับ หรือบังคับแก้ไขให้ถูกต้อง”

ณัฐพงศ์ เปรมพูลสวัสดิ์

ผังเมืองต้องตอบโจทย์ประชาชนที่อาศัยอยู่ ซึ่งมีรากฐานมาจากการที่พลเมืองต้องมีส่วนร่วมในการออกแบบ อย่างหนึ่งเองการวางผังเมือง

พื้นที่ทหารเหนือกฎหมายผังเมือง ส่วนคนกรุง ต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด

นอกเหนือจากเรื่องการเอื้อประโยชน์ให้นายทุนแล้ว ณัฐพงศ์ มองว่า กรุงเทพฯ ยังมีปัญหาที่ดินทหาร ซึ่งอยู่เหนือกฎหมายผังเมือง เพราะผังเมืองกำหนดให้พื้นที่ทหารในกรุงเทพฯ กว่า 12,900 ไร่ บางส่วนเป็นผังสีขาว (ที่จริง ๆ ไม่ใช่สีขาว แต่เป็นผังเมืองที่ไม่ได้มีการ ‘ระบายสี’) เท่ากับว่า พื้นที่ใด ๆ ที่ไม่มีการระบายผังสี ถือว่าไม่มีกรอบกำหนดขอบเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน ผิดกับที่ดินของประชาชนที่ยังถูกบีบให้อยู่ใต้กฎหมาย เช่น การใช้พื้นที่ผังสีขาวในการสร้างอาคารที่พักอาศัยให้แก่เหล่านายพลหรือเป็นบ้านพักของทหารชั้นสัญญาบัตร รวมถึงพื้นที่ทหารยังได้ครอบครองพื้นที่ในกรุงเทพฯ ชั้นในเป็นจำนวนมาก ก็มีหลายแนวคิดที่มองว่า ควรจะจัดสรรที่ดินทหารใหม่หรือไม่? เพื่อให้คนกรุงได้ใช้ประโยชน์จากพื้นที่ที่มีอย่างจำกัดในเมืองมากขึ้น

ขณะที่ประชาชนในย่านชานเมือง โดยเฉพาะฝั่งตะวันออก (มีนบุรี หนองจอก ลาดกระบัง) กลับถูกตีกรอบด้วยผังสีเขียว (ย่านเกษตรกรรม) ซ้ำร้ายบางพื้นที่ต้องเป็นพื้นที่รับน้ำด้วย ตรงกันข้าม ย่านชานเมืองฝั่งตะวันตก (ทวีวัฒนา ตลิ่งชัน) ที่ก่อนหน้านี้ก็เป็นผังสีเขียวด้วยเช่นกัน แต่ในฉบับใหม่ถูก Upzoning เป็นผังสีเหลือง-ส้ม (ย่านอยู่อาศัยหนาแน่นต่ำ-ปานกลาง) ด้วยเหตุผลที่ทาง กทม. ชี้แจงว่า ย่านชานเมืองตะวันตกจะเป็นพื้นที่รองรับการขยายเมืองทั้งจากฝั่งกรุงเทพฯ และจังหวัดนนทบุรี ยังไม่นับว่า FAR Bonus สำหรับคนในผังสีเขียว จะได้ Bonus น้อยกว่าคนในผังสีแดงอีกหลายเท่า

ทางออกของเรื่องผังสีขาว ณัฐพงศ์ เห็นว่า อาจจะไม่ถึงขั้นต้องย้ายกองทัพไปอยู่นอกเมือง แต่อย่างน้อย ๆ ก็ควรปรับให้เป็นพื้นที่สีน้ำเงิน (พื้นที่ราชการ สาธารณูปโภค สาธารณูปการ) เพื่อให้ทหารอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเช่นเดียวกับพลเมืองคนอื่นที่ต้องปฏิบัติตาม นอกจากนี้ หากพื้นที่ทหารถูกปรับเป็นผังสีน้ำเงิน ประชาชนอาจได้ประโยชน์มากขึ้นด้วย เพราะก่อนหน้านี้เคยมีกรณีที่ภาครัฐเวนคืนพื้นที่ทหารบางส่วนไปตัดถนนเพื่อใช้ในการสัญจร (พื้นที่ราชการจะถูกพิจารณาเป็นพื้นที่แรก ๆ เพื่อทำโครงการสาธารณประโยชน์) ดังนั้นแล้ว การจะปรับให้พื้นที่ทหารอยู่ภายใต้กฎหมายก็คงไม่ใช่เรื่องยากอะไร

แม้เมืองจะไม่เท่าเทียม แต่นั่นไม่ใช่สาเหตุที่เราจะต้องวางผังเมืองอย่างไม่เท่าเทียม ณัฐพงศ์ เชื่อว่ากฎหมายผังเมืองต้องปฏิบัติกับคนทุกชนชั้นด้วยมาตรฐานเดียวกัน ผ่านการกำหนดกลไกที่ช่วยแบ่งประโยชน์ที่นายทุนที่ดิน ลงมายังชุมชนรอบข้างมากขึ้น ทั้งนี้ ตนหวังเห็นผังเมืองที่รับฟังความคิดเห็นของทุกคน แต่ด้วยเสียงความไม่พอใจของประชาชน ทำให้เราพบว่ากระบวนการรับฟังของ กทม. นั้นยังมีปัญหา เน้นอธิบาย มากกว่ารับฟังเสียงของชาวบ้าน และที่น่ากังวลที่สุดคือ ผังเมืองฉบับนี้ นำร่างฉบับปี 2560 ซึ่งเป็นข้อมูลที่ไม่อัปเดตมาใช้เป็นสารตั้งต้น หากผังเมืองกรุงเทพฯ เดินหน้าโดยไม่ตอบสนองต่อเสียงเรียกร้องของประชาชน ก็ไม่ต่างจากการติดกระดุมผิดตั้งแต่เม็ดแรก

“เราพบว่า กระบวนการจัดทำผังเมือง เรามีตุ๊กตามาก่อน แล้วค่อยนำเสนอให้ประชาชนฟัง ชาวบ้านตั้งใจมาสะท้อนปัญหา แทนที่จะได้พูด กลายเป็นว่าต้องมาฟังหน่วยงานรัฐ​ และผังเมืองก็ออกมาไม่ตอบโจทย์ประชาชน ถ้าย้อนไปอย่างแรก ผังเมืองควรจะเริ่มจากการฟังก่อน แล้วค่อยพูด ฟังว่าเขาต้องการอะไร เพราะถ้าเราเห็นดาวเหนือดวงเดียวกัน เราก็จะมุ่งตรงไปในทิศทางเดียวกัน”

ณัฐพงศ์ เปรมพูลสวัสดิ์

กระดุมเม็ดแรก: กระบวนการรับฟัง ที่ให้ประชาชนฟังมากกว่าพูด

ก้องศักดิ์ สหะศักดิ์มนตรี เครือข่ายชุมชนปกป้องคุณภาพชีวิตคนเมือง เปิดเผยว่า กระบวนการร่างผังเมืองของ กทม. แต่เดิมตามกฎหมายผังเมืองปี 2562 กำหนดไว้ 22 ขั้นตอน และมีอยู่เพียง 3 ขั้นตอนเท่านั้น ที่ประชาชนจะได้มีส่วนร่วม คือขั้นตอนที่ 3. ขั้นตอนที่ 5. และขั้นตอนที่ 10. แต่หลังจากที่ผ่านการรับฟังในขั้นตอนที่ 3. กทม. ได้มีการย่นย่อขั้นตอนเหลือเพียง 18 ข้อ โดยกระชับขั้นตอนท้าย ๆ ออก และเหลือขั้นตอนที่ประชาชนได้มีส่วนร่วมแค่ 2 ขั้นตอน อีกทั้งยังมีปัญหาในเรื่องของการประชาสัมพันธ์ คนส่วนใหญ่ไม่ทราบถึงวิธีการแสดงความเห็น ไม่ทราบแม้กระทั่งว่าพื้นที่หน้าบ้านตัวเองจะกลายสภาพเป็นอย่างไร ถ้าผังเมืองนี้ประกาศใช้

ในการประชุมประชาชนเพื่อรับฟังความเห็นครั้งใหญ่เมื่อวันที่ 6 ม.ค. 2567 ก้องศักดิ์ บอกว่า ระยะเวลาของการประชุมมี 3 ชั่วโมง โดย 1 ชั่วโมงแรกหมดไปกับการแนะนำโครงการและแนะนำผู้พูด ชั่วโมงถัดมาเป็นการเล่าเนื้อหาของร่างผังเมืองทั้ง 6 ผังแบบรวบรัด และ อีก 1 ชั่วโมงเป็นการแสดงความเห็นของบรรดาประชาชนที่มาร้องเรียนถึงปัญหาในพื้นที่ของตน ซึ่งถูกกำชับให้พูดได้เพียงคนละ 3 นาทีเท่านั้น ด้วยการอธิบายที่รวบรัด ใช้คำศัพท์เฉพาะทาง พูดในเชิงภาพรวมขนาดใหญ่ ทำให้ประชาชนไม่อาจทำความเข้าใจได้ถึงเป้าหมายของผังเมืองนี้ และส่วนใหญ่ที่เข้ามาประชุม ก็เพราะอยากรู้ว่า “หน้าบ้าน” ของพวกเขาจะเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง

“ผมแนะนำนะ เอาง่าย ๆ เลยนะ คุณ (กทม.) ไปแก้กฎหมายนิดเดียว คุณจะได้ผ่านร่างผังเมืองเร็ว ๆ คือคุณเอาคำว่า ‘ประชาชน’ ออกให้หมด คุณอย่ามาเขียนให้ดูดี แต่ใช้ไม่ได้ แล้วกลับไปใช้วิธีเดิม ๆ แบบที่คุณปฏิบัติกันมาที่จะพูดถึง ‘ประชาชน’ ในแง่ที่คุณต้องการให้เป็น เพราะผังเมืองนี้ไม่ใช่ประชาธิปไตย… ผังเมืองนี้เล่าแต่ประโยชน์ว่ากลุ่มทุนจะเอื้อประโยชน์อะไรบ้าง แต่ไม่บอกเลยว่าแล้วชาวบ้านจะต้องได้รับผลกระทบอะไรบ้างจากการมาของผังเมืองใหม่”

ก้องศักดิ์ สหะศักดิ์มนตรี

ก้องศักดิ์ มองว่า ชาวบ้านในหลายชุมชนไม่ได้ปฏิเสธกลุ่มทุน เพราะพวกเขาเข้าใจดีว่า การลงทุนนั้นจะนำมาซึ่งถนนที่กว้างขึ้น สิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ แหล่งจ้างงานและย่านพาณิชย์​จะเพิ่มมากขึ้น แต่สิ่งเดียวที่พวกเขาต้องการ คือความชัดเจนของหน่วยงานภาครัฐ หากจะตัดถนน จะเวนคืนที่ดิน ก็ควรประกาศมาเสียแต่เนิ่น ๆ รวมถึงกระบวนการชดเชยที่เป็นธรรม แต่ที่ผ่านมาพวกเขากลับไม่รู้เลยว่าภาครัฐมีแผนคิดจะทำอะไรอยู่ ได้แต่กังวลว่าที่ดินตัวเองไม่รู้จะถูกตัดถนนวันไหน ขณะที่นายทุนเองก็เดือดร้อน เพราะไม่กล้าลงทุน เพราะโครงการขนาดใหญ่ต้องอาศัยถนนที่กว้างขึ้นด้วย ปัญหาเหล่านี้จะบรรเทาได้ด้วยกระบวนการรับฟังที่ตั้งใจฟังประชาชนตั้งแต่ต้น

นอกจากนี้ ปัญหาของผังเมืองฉบับนี้คือการมองไม่เห็นถึงกลุ่มคนตัวเล็ก ก้องศักดิ์ อธิบายว่า ในผังสีเราเห็นแต่ย่านตึกสูงที่ผุดโตขึ้นในใจกลางเมือง อ้างว่าจะเป็นการรองรับจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้นในอนาคต แต่ทุกวันนี้ราคาที่ดินรวมแปลงย่านกลางเมืองแพงจนคนชนชั้นแรงงานไม่มีทางเอื้อมถึง คนที่ซื้อได้มีแค่ชาวต่างชาติ สุดท้ายก็ต้องออกไปอยู่พื้นที่รอบนอกตัวเมือง และต้องถ่อเดินทางแต่เช้าเพื่อเข้ามาทำงานและใช้ชีวิตในใจกลางเมือง อย่างที่อยู่อาศัยราคาถูกในเขตคลองเตยก็มีพื้นที่เล็กมาก และกังวลว่าน่าจะกลายเป็นสลัมแนวตั้งในอนาคต

“คุณระบายสีได้เยอะแยะ คุณระบายสีให้นายทุน ระบายสีให้หมู่บ้านจัดสรร ย่านพาณิชย์​ แต่มีสักสีมั้ย ที่ระบายให้กับ ‘คนจน’ คนจนทั้งปรากฏจริงและแฝงอยู่หลายล้านคนต้องซุกอยู่ตามหลืบต่าง ๆ ในเมือง อยู่ในสลัม อยู่ในคลองเตย…คุณหลงลืมพวกเขามากเกินไป ทั้งที่พวกคุณมีศักยภาพที่จะทำได้ เพียงแค่คุณต้องมองเห็นคนอย่างเท่ากันก่อน ขอให้เห็นผลกระทบที่คนทุกกลุ่มจะได้รับ เหมือน ๆ กันก่อน”

ก้องศักดิ์ สหะศักดิ์มนตรี

ก้องศักดิ์ กางแผนที่กรุงเทพฯ ลงกับโต๊ะ และชวนถอยมามองในภาพกว้าง เราจะเห็นกรุงเทพฯ เป็นเหมือนผีเสื้อตัวใหญ่ ที่มีความซับซ้อนของพื้นที่อย่างมาก แต่ละเขตมีความต้องการที่แตกต่างกัน ดังนั้น ‘ผังเมืองรวม’ เพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถ ‘เก็บ’ รายละเอียดของกรุงเทพฯ ได้ดีพอ ฉะนั้นแล้ว เราจึงมีเครื่องมือที่เรียกว่า ‘ผังเมืองเฉพาะ’ ซึ่งจะช่วยโฟกัสการวางผังเมืองในรายเขต รายแขวง และผีเสื้อตัวนี้จะสามารถปลดล็อกศักยภาพได้มากกว่าที่เราเห็นด้วยตาเปล่า

เกือบ 50 ปีของการมี ‘ผังเมืองเฉพาะ’ ที่ไม่ได้ใช้

ณัฐพงศ์ บอกว่าจริง ๆ แล้วเรามีกฎหมายผังเมืองที่กำหนดให้แต่ละพื้นที่สามารถจัดทำ ‘ผังเมืองเฉพาะ’ มาตั้งแต่ปี 2518 เพื่อตอบโจทย์ความต้องการที่ซับซ้อนและหลากหลายของพื้นที่นั้น ๆ โดยเฉพาะกรุงเทพฯ ที่เป็นเขตการปกครองพิเศษ เป็นทั้งเมืองท่องเที่ยว เป็นศูนย์กลางพาณิชยกรรม และมีผู้อยู่อาศัยหลากหลายช่วงวัย รวมไปถึง เรามีคนที่พร้อม มีต้นทุนที่มากพอ และหลายชุมชนก็ตื่นตัวที่จะพัฒนาพื้นที่ตัวเอง แต่ที่ผ่านมาเกือบ 50 ปี เราไม่เคยได้ใช้ ‘ผังเมืองเฉพาะ’ เป็นของตัวเองเลย

เฉพาะปี 2567 มีการจัดสรรงบฯ ผังเมืองเฉพาะอยู่ราว 200 ล้านบาท กระจายอยู่ทุกภูมิภาค ซึ่งถ้าทำได้จริงตามนี้จะช่วยบรรเทาปัญหาผังเมืองได้ แต่งบฯ ที่ว่า กลับเป็นงบฯ ของ “ผังพื้นที่เฉพาะ” ซึ่งเป็นคนละชื่อกับ ผังเมืองเฉพาะ ซึ่งมีหน้าตาเหมือนกับผังเมืองเฉพาะ แต่ไม่สามารถบังคับใช้ได้ตามกฎหมาย นั่นหมายความว่าการจัดงบฯ ผังเมืองนี้ อาจเป็นการเลี่ยงบาลีเพื่อตั้งงบฯ เอาไปใช้กับสิ่งที่ไม่ได้เกิดประโยชน์ขึ้นจริง ส่วนงบฯ ที่ลงกับผังเมืองเฉพาะกลับมีแค่ 0 บาทเท่านั้น

“ที่ผ่านมาประเทศไทยมีการตั้งงบฯ​ ผังพื้นที่เฉพาะเป็นจำนวนมาก เสียเงินกว่าพันล้านบาท แต่ผังพวกนั้นก็ไม่มีผลตามกฎหมาย ซึ่งน่าเสียดาย เพราะผมคิดว่าถ้าเราผลักดันให้ผังเมืองเฉพาะมันเกิดขึ้นได้จริง เราจะแก้ปัญหาของเมืองที่เราเถียงกันอยู่ ณ ตอนนี้ได้…เร็ว ๆ นี้ผมได้ไปร่วมกิจกรรมรับฟังความเห็นในการทำผังเฉพาะของเขตลาดกระบัง เขาให้ชาวบ้านแบ่งกลุ่ม จัดกันเป็นเวิร์กช็อปเลย นั่นหมายว่าจริง ๆ เราทำได้ แต่ไม่เลือกที่จะใช้ผังเฉพาะกัน”

ณัฐพงศ์ เปรมพูลสวัสดิ์

ณัฐพงศ์ สะท้อนว่า หลาย ๆ เมืองหลวงขนาดใหญ่ในประเทศที่เจริญแล้ว ก็ใช้ ‘ผังเมืองเฉพาะ’ ในการจัดวางระเบียบของเมือง บางพื้นที่มีความก้าวหน้าไปกว่านั้น บางเมืองมีการควบคุมในระดับอาคาร เช่น กำหนดโทนสีของตึก ควบคุมสไตล์การก่อสร้าง จนถึงองค์ประกอบศิลป์ที่ยิบย่อย เพื่อให้เมืองออกมาในรูปแบบเดียวกัน ไม่ใช่โตกันไปคนละทิศทาง แน่นอนว่าในเมืองใหญ่ คนเยอะ ล้วนมีความต้องการที่หลากหลาย แต่ไม่ยากเกินกว่าที่ กทม. จะทำได้ เพราะกระบวนการทำ ‘ผังพื้นที่เฉพาะ’ ก็เป็นข้อพิสูจน์ได้ว่า เรารับฟังได้ เมืองหลวงของเราก็มีศักยภาพในการพัฒนาไม่แพ้เมืองไหนในโลก

“ด้วยความที่กรุงเทพฯ เป็นเมืองที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ เป็นเมืองที่โตอยู่เมืองเดียว ในฐานะเมืองที่มีความพร้อมมากที่สุดก็ควรจะเป็นตัวอย่าง เริ่มจากกระบวนการรับฟังความเห็นที่ทุกคนมีส่วนร่วม จุดนี้ง่ายที่สุดแล้ว จากนั้นขยับไปสู่เรื่องการกระจายงบฯ ให้ท้องถิ่น มากขึ้นด้วย เพื่อที่ท้องถิ่นจะได้ช่วยแบ่งเบาภาระของ กทม. และท้องถิ่นก็สามารถยืนอยู่ได้ด้วยตัวของเขาเอง”

ณัฐพงศ์ เปรมพูลสวัสดิ์

เวลาพูดถึงการวางผังเมืองกรุงเทพฯ เราไม่อาจหมายความแค่เฉพาะพื้นที่รูปผีเสื้อที่ชื่อว่ากรุงเทพฯ แต่มันมีความหมายไปยังทุกจังหวัด ทุกภูมิภาค เพราะแต่ละพื้นที่ก็เฝ้ามองการพัฒนาของกรุงเทพฯ เป็นต้นแบบ ณัฐพงศ์ มองว่า ถ้า กรุงเทพฯ​ เมืองที่ขึ้นชื่อว่าเป็น ศูนย์กลางอำนาจ ยังไม่อาจเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการออกแบบเมืองได้อย่างทั่วถึง คงเป็นการยากที่ต่างจังหวัดจะได้มีโอกาสขึ้นมาออกแบบเมืองที่พวกเขาอยากอยู่อาศัย ทั้งหมดนี้คือเรื่องของ ‘การกระจายอำนาจ’ ที่สะท้อนผ่านการจัดสรรงบฯ ปี 2567 แล้วว่า ท้องถิ่นยังคงเป็นหน่วยรับงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรเพียง 10% ของงบฯ ทั้งหมด

บทส่งท้าย

ผังเมืองคือจุดเริ่มต้นของการพัฒนาเมือง การกระจายความเจริญ และการลดความเหลื่อมล้ำ มันคือภาพสะท้อนว่าเมือง ๆ นั้น ถูกสร้างไว้เพื่อใคร แม้จุดตั้งต้นของร่างผังเมืองนี้อาจจะไม่ได้มาจากเสียงของประชาชนโดยทั้งหมด แต่คนกรุงเทพฯ ยังสามารถยื่นหนังสือแสดงความคิดเห็นต่อร่างผังเมืองรวมได้ด้วยตัวเอง หรือ ส่งไปรษณีย์ไปที่สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร เลขที่ 45 ถนนมิตรไมตรี แขวงดินแดง เขตดินแดง กรุงเทพมหานคร 10400 หรือผ่านทางเว็บไซต์สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง (webportal.bangkok.go.th/cpud) ภายในวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2567 และติดตามความก้าวหน้าและรายละเอียดเพิ่มเติมของการจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครฉบับใหม่ ได้ที่เว็บไซต์ PLAN FOR BANGKOK​ (www.plan4bangkok.com) หรือ โทร. 0-2354-1274-75

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• สภา กทม. ไฟเขียว ตั้ง คกก.วิสามัญฯ ศึกษาจัดทำผังเมืองใหม่
• หมัดชนหมัด 10 ข้อสงสัยผังเมือง: ก้าวไกลสงสัย – กทม. ชี้แจง