“ความจน” ไม่มีวันหมด | วันฉัตร สุวรรณกิตติ

“ความจน” ในศตวรรษที่ 21 ไม่ได้ชี้วัดกันจากรายได้อีกต่อไป

แต่ “โอกาสและอุปสรรค” ในการเข้าถึงการพัฒนา ก็ส่งผลให้คำนิยามของ “คนจน” เปลี่ยนไป ในช่วงเกือบ 30 ปีที่ผ่านมา หรือช่วงของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 7 – 8 (พ.ศ. 2535 – 2544)

เมื่อคำนิยามเปลี่ยน นั่นหมายความว่า การกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศก็เปลี่ยนตามไปด้วย แต่ไม่ได้หมายความว่า “คนจน” หรือ “ความจน” จะหมดไปจากประเทศนี้ได้ง่าย ๆ

คุยกับ วันฉัตร สุวรรณกิตติ รองเลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) หรือที่รู้จักและคุ้นชื่อในนาม “สภาพัฒน์” กับการทำแผนพัฒนาคนจน ลดความเหลื่อมล้ำ

เครื่องมือวัด “ความยากจน” รายบุคคล

วันฉัตร สุวรรณกิตติ อธิบายว่า การใช้เส้นยากจนเป็นตัวชี้วัดนั้น พิจารณาจากรายได้เป็นเกณฑ์หลัก หากใครมีรายได้และรายจ่ายที่ต่ำกว่าเส้นความยากจน จะถือว่าเป็นคนจน

ขณะที่การใช้ “ชุดข้อมูลสะท้อนความยากจน” เป็นการใช้ตัวชี้วัดในหลายมิติ คือ การศึกษา ความเป็นอยู่ การเข้าถึงบริการภาครัฐ รายได้ และสุขภาพ

สิ่งที่สะท้อนความยากจนก็คือ คนที่ตกร่องทั้ง 5 มิติ หรือ ตกเพียงร่องใดร่องหนึ่ง ก็ถือเป็น คนจน ซึ่งอาจหมายความได้ทั้งการเป็น คนจนทางรายได้ หรือจะเป็น คนจนเชิงโอกาส

เกณฑ์ตัวชี้วัดความยากจน 5 มิติ

“ชุดข้อมูลสะท้อนความยากจน” หรือ TPMAP เป็นชุดข้อมูลที่สะท้อนความยากจนใน 5 มิติ

มิติการศึกษา มีสมมติฐานว่า หากคนได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพ จะทำให้บุคคลนั้นยกระดับตนเองออกมาจากความยากจนได้ เช่น เรื่องอาหารกลางวัน ที่ วันฉัตร ยกตัวอย่างการนำไข่ไก่มาทำอาหารให้เด็ก โดยสอดแทรกความรู้ตั้งแต่ส่วนของการเลี้ยงไก่เพื่อให้ได้ไข่ ซึ่งกระบวนการเช่นนี้ ทำให้เด็กเกิดกระบวนการเรียนรู้ คือ รู้ในสิ่งที่กำลังทำ และมองเห็นว่าสิ่งที่กำลังทำสามารถตอบกลับสู่ชีวิตเขาได้อย่างไร

มิติเรื่องความเป็นอยู่ สามารถพิจารณาได้จากสภาพของที่อยู่อาศัย ห้องนอน ห้องน้ำ สุขภาวะต่าง ๆ ซึ่งนำไปสู่กระบวนการคิดออกแบบให้คนกลุ่มนี้มีความมั่นคงในที่อยู่อาศัย

มิติการเข้าถึงบริการภาครัฐ คือ การทำให้ทุกคนเข้าถึงบริการภาครัฐ เช่น บริการสาธารณสุข ที่มักพบปัญหาในแง่ไม่มีค่าเดินทางมารับบริการ ซึ่งปัจจุบันมีองค์กรท้องถิ่นหลายแห่งเริ่มแก้ไขปัญหานี้  เช่น บริการล้างไตโดยศูนย์เทศบาล

มิติรายได้ ปัจจุบันพบว่าผู้ที่มีรายได้น้อย คือ ลูกจ้างรายวัน ฉะนั้น ทำอย่างไรให้คนกลุ่มนี้มีรายได้แหล่งที่สอง เช่น โครงการ OTOP ในอดีต เป็นโครงการที่น่าสนใจและสำคัญ ด้วยแนวคิดที่ว่าทำให้คนที่มีโอกาสน้อยสามารถหารายได้แหล่งที่สองได้

มิติเรื่องสุขภาพ ซึ่งมีคำถามต่อชุดข้อมูลของ จปฐ. หรือ ข้อมูลความจำเป็นพื้นฐาน และชุดข้อมูลอื่น ๆ ว่า “รู้ตัวไหมว่าตนเองมีสิทธิ?” ซึ่งหากไม่รู้ นั่นหมายความว่าบุคคลนั้น ตกเกณฑ์เรื่องสุขภาพแล้ว เพราะปัจจุบันคนในสังคมไทยเกือบ 100% เข้าถึงบริการสุขภาพของภาครัฐแล้ว ฉะนั้น หนึ่งในกระบวนการแก้ไขปัญหาความยากจน คือ การคิดออกแบบวิธีการที่จะทำให้คนกลุ่มนี้รู้ว่าตนเองมีสิทธิ

บอกว่าตัวเอง “จน” และรัฐสำรวจพบว่า “จน”

TPMAP หรือ ระบบบริหารจัดการข้อมูลการพัฒนาคนแบบชี้เป้า (Thai People Map and Analytics Platform) เรียกอย่างง่ายว่า “ชุดข้อมูลสะท้อนความยากจน” ใช้ข้อมูลจาก 2 ส่วน คือ ข้อมูล จปฐ. (ข้อมูลความจำเป็นพื้นฐาน) จัดเก็บโดยกรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย และ ข้อมูลจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งเป็นข้อมูลที่ประชาชนลงทะเบียนด้วยจนเอง เมื่อนำมาซ้อนทับแล้วตรงกัน จึงจะถือว่าบุคคลนั้นเป็นคนจนตามกลุ่มเป้าหมาย

นอกจากนี้ ยังมี ข้อมูล เรื่องการให้สวัสดิการของคนไทย ของ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.), ข้อมูล เรื่องสิทธิการเข้าถึงบริการสาธารณสุขของคนไทย ของ สปสช. (สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ), ข้อมูลจากการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค, ข้อมูลจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์  โดยเน้นการดึงข้อมูลจากหน่วยงานภาครัฐ ผ่านตัวเลขประจำตัวประชาชน 13 หลัก เพื่อดูว่าคนไทยหนึ่งคนเป็นอย่างไร ได้รับสวัสดิการอะไรบ้าง ควรหรือไม่ควรได้รับอะไรบ้าง ซึ่งจะทำให้การจัดการสวัสดิการมีความชัดเจนมากขึ้น และเพื่อเป็นเครื่องมือให้กับหน่วยงาน ในการใช้ข้อมูลเหล่านี้แก้ปัญหารายบุคคล

“เช่น  จังหวัดขอนแก่น ใช้ TPMAP วิเคราะห์เรื่องรายได้ ดูว่าคนมีศักยภาพอะไรบ้าง และนำผลที่ได้ไป matching กับนักธุรกิจชุมชน เพื่อดูว่าสามารถช่วยเหลืออะไรภายใต้เงื่อนไขศักยภาพที่ค้นพบได้บ้าง จนเกิดการทำวิสาหกิจชุมชนขึ้น”

ปัจจุบันข้อมูลในระบบ TPMAP มีข้อมูลประชากรประมาณ 40 ล้านคน โดยเกิดจากการนำข้อมูลที่หลากหลายมา Plugin กัน ทำให้จำนวนประชากรในฐานระบบใหญ่ขึ้น หมายความว่าประชากร 30 กว่าล้านคนที่เป็นมาตรฐานข้อมูลจาก จปฐ. เป็นข้อมูลที่ครบถ้วน แต่ข้อมูลจากชุดข้อมูลอื่นที่เพิ่มเข้ามา อาจไม่ได้มีข้อมูลที่ครบถ้วน ซึ่งในอนาคต จปฐ. จะเป็นผู้ไปเพิ่มข้อมูลเหล่านี้

TPMAP กับการวิเคราะห์กลุ่มผู้สูงอายุ

ข้อมูลผู้สูงอายุ ที่เป็น หัวหน้าครอบครัว เพศ และแยกย่อยในเงื่อนไขของการอยู่โดดเดี่ยว หน่วยงานอย่าง พมจ. (สำนักงานพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์จังหวัด) ก็สามารถนำข้อมูลนี้ไปลงพื้นที่เพื่อให้คนกลุ่มนี้อยู่อย่างยั่งยืนได้

เมื่อดึงข้อมูลจากทุกแหล่งมารวมกัน จะพบลักษณะความเป็นอยู่และการใช้ชีวิตของผู้สูงอายุ เช่น อยู่คนเดียวจำนวนเท่าไร หรือ ยากจนเท่าไร สิ่งเหล่านี้สามารถ สามารถนำไปสู่การออกนโยบายเพื่อผู้สูงอายุได้

ขณะที่ความยากของการทำข้อมูลเขตเมือง โดยเฉพาะ กรุงเทพมหานคร คือ “ระบบราชการ” เพราะการจัดเก็บข้อมูลโดย กรมพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย ไม่ครอบคลุมกรุงเทพฯ ซึ่งมีลักษณะเฉพาะ ไม่มีระบบชุมชน (กำนัน, ผู้ใหญ่บ้าน) มาช่วยดำเนินการจัดเก็บข้อมูล

TPMAP กับการวิเคราะห์มิติทางสังคม ในพื้นที่การพัฒนาเศรษฐกิจ

วันฉัตร บอกว่า สิ่งที่ สภาพัฒน์ กำลังทำร่วมกับ EEC (Eastern Economic Corridor) คือ การใช้ข้อมูล TPMAP วิเคราะห์มิติสังคม ว่าหากต้องการแก้ปัญหาสังคมหรือพัฒนาด้านสังคมให้มีความยั่งยืนต้องทำอะไรบ้าง

โดยมีข้อค้นพบที่น่าสนใจคือ มีความต้องการแรงงานใน EEC แต่มหาวิทยาลัยที่อยู่ในภูมิภาค EEC ยังไม่สามารถเป็นตัว supply กับ demand นี้ได้ ฉะนั้น หากเรารู้โจทย์ และมองหาว่าบัณฑิตจบใหม่จากมหาวิทยาลัยใน EEC สามารถ matching กับความต้องการแรงงานใน EEC ได้หรือไม่ ซึ่งหากไม่ได้เราอาจต้องกลับมาดูที่นโยบายเรื่องการผลิตคนของมหาวิทยาลัย ให้สามารถตอบสนองต่อความต้องการแรงงานได้ ซึ่งจะตอบโจทย์ในเรื่องของการไม่ต้องย้ายถิ่น, ทิศทางการพัฒนาคน & เศรษฐกิจ ที่ไปในทิศทางเดียวกัน และหากพัฒนาไปจนถึงระดับหนึ่ง ในเชิงสังคมยังต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอะไรอีกบ้าง

หลักสวัสดิการถ้วนหน้า VS การกำหนดกลุ่มเป้าหมาย กับการลดความเหลื่อมล้ำ

“ประเทศไทยไม่ได้มีเงินเยอะถึงขนาดจะใช้หลักการถ้วนหน้า”

ความหมาย คือ เราไม่สามารถให้ทุกคนเท่ากันหมดตลอดไป เช่น การให้เบี้ยคนชรา หรือเบี้ยเด็กแรกเกิด ที่ไม่ว่ารวยหรือจนก็ได้เบี้ยนั้น ซึ่งเหล่านี้จะกลายเป็นภาระผูกพันทางงบประมาณที่ค่อนข้างสูงมาก แต่เรากำลังมองถึงการใช้ “การกำหนดกลุ่มเป้าหมาย”

ในอดีตประเทศไทยอาจใช้หลักถ้วนหน้าเพราะเราไม่สามารถกำหนดกลุ่มเป้าหมายได้อย่างมีคุณภาพเพียงพอ แต่ปัจจุบัน TPMAP กำลังพัฒนามาสู่จุดที่สามารถชี้ได้ว่าบุคคลนั้น ๆ เป็นอย่างไร อยู่ในสถานะไหน เช่น ปัจจุบันได้รับข้อมูลจาก กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการพิจารณาจ่ายเบี้ยพิการ, ได้ข้อมูลมาจากกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ในการพิจารณาขึ้นบัตรคนพิการ และได้ข้อมูลจาก จปฐ. ที่ระบุว่าครัวเรือนนี้มีคนพิการหรือไม่ ซึ่งเมื่อโยงข้อมูลทั้งสามแหล่งที่มานี้เข้าด้วยกัน พบว่ามีคนตกหล่นจำนวนมากจากการได้รับสิทธิสวัสดิการ (Exclusion Error) หรือพบว่ามีคนที่ไม่ควรได้รับสิทธิแต่ถูกรวมอยู่ในกลุ่มผู้ได้รับสิทธิ (Inclusion Error)

ดังนั้น ในอนาคตหากมีการกำหนดกลุ่มเป้าหมายได้อย่างชัดเจน จะนำไปสู่การจัดสวัสดิการได้อย่างชัดเจนและลงรายละเอียดมากขึ้นด้วย

“ถ้วนหน้า จำเป็นบางอย่าง แต่สิ่งสำคัญที่สุด คือทุกคนต้องได้คุณภาพที่ทัดเทียมกัน ทั้งคุณภาพการศึกษา คุณภาพเรื่องสุขภาพ และคุณภาพของบริการภาครัฐ”

แผนพัฒนาฯ ความยากจน ความเหลื่อมล้ำ

รองเลขาธิการสภาพัฒน์ ยกตัวอย่าง ทิศทางการพัฒนากับการสร้างข้อมูล เพื่อแก้ปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำ โดยระบุว่า ที่ผ่านมา “ข้อมูลภาครัฐ” ไม่มีการจัดเก็บที่สมบูรณ์ เน้นจัดเก็บเป็นเอกสาร แต่ปัจจุบันสิ่งเหล่านี้กำลังเปลี่ยนแปลงไป โดยภาครัฐจำเป็นต้องจัดเก็บข้อมูลที่สามารถเชื่อมโยงกัน และใช้งานร่วมกันระหว่างภาคส่วนได้ ซึ่ง “ข้อมูล” มีความสำคัญ ในฐานะที่จะนำพาไปสู่แผนงาน หรือนโยบายใหม่ได้

หากมี ข้อมูลที่ดี จะสามารถพัฒนาไปสู่การชี้ประเด็นได้อย่างตรงจุด นำไปสู่การออกแบบนโยบายแก้ไขปัญหาที่มีคุณภาพ

ส่วนการพัฒนาความยากจนและแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพนั้น วันฉัตร มองว่า หากเปรียบเทียบโรงเรียนขนาด เล็ก กลาง ใหญ่ จะพบว่าคุณภาพแตกต่างกันอย่างมาก แม้อยู่ในจังหวัดเดียวกัน ปัจจุบัน หน่วยงานต่าง ๆ จึงพยายามที่จะเสริมสร้างศักยภาพ และยกระดับโรงเรียนขนาดเล็ก ให้อยู่ในระดับเดียวกับโรงเรียนขนาดกลาง – ใหญ่ อย่างเป็นรูปธรรม เพียงแต่ยังไม่เห็นความเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจน แต่อย่างน้อยยังสะท้อนให้เห็นว่ากำลังมีความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้น

“เราจะไม่ดึงข้างบนลงมา แต่จะกระจายสิ่งที่ข้างบนมีอยู่สู่การให้โอกาส”  คือสิ่งที่ รองเลขาธิการสภาพัฒน์บอกถึงแนวทางการแก้ปัญหาการกระจุกตัวของทรัพยากร ความมั่งคั่งในกลุ่มคนส่วนบนของสังคม และการกระจายโอกาสสู่คนส่วนล่าง

เขายกตัวอย่าง การกระจายการถือครองที่ดิน ให้คนไม่มีที่ดินทำกินสามารถเข้าไปใช้ประโยชน์ได้ ภายใต้หลักการและนโยบายว่า ไม่ทำให้คนข้างบนลดความมั่งคั่ง แต่ทำให้คนส่วนล่างมีความมั่งคั่งหรือโอกาสขึ้นมา เช่น คนที่มีทุนน้อย ไม่สามารถทำ SME วิสาหกิจได้ ก็จัดการหาแหล่งทุนที่ยั่งยืนให้อย่างออมสิน หรือ ธกส. ที่ให้เงินทุนคนส่วนล่างพัฒนากิจกรรมหรือธุรกิจต่อไปได้ เป็นต้น

เขายกตัวอย่างนโยบายยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งเป็นกรอบพัฒนาประเทศ 20 ปี ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 65 มีหลักการตามมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 4 ธ.ค. 2560 ที่แบ่งแผนการพัฒนาเป็น 3 ระดับ

ยุทธศาสตร์ชาติระดับ 1

ยุทธศาสตร์ชาติระดับ 2 ประกอบด้วย 4 แผน ได้แก่ แผนแม่บท แผนปฏิรูปประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนเรื่องความมั่นคง

ยุทธศาสตร์ชาติระดับ 3 คือ แผนปฏิบัติการ ซึ่งทุกส่วนราชการต้องทำแผนปฏิบัติการที่ทำให้ยุทธศาสตร์ชาติระดับที่ 2 สามารถเกิดขึ้นได้ ซึ่งเป็นกลไกหนึ่งที่สำคัญของหน่วยงานราชการ

ประเด็นสำคัญประการหนึ่งของยุทธศาสตร์ชาติ คือ “การกระจายศูนย์กลางความเจริญสู่ภูมิภาค” ความหมายคือ นอกจาก กทม  ขอนแก่น โคราช ภูเก็ต ที่เป็นเมืองหลักของการพัฒนาในปัจจุบัน ต้องมีการกระจายการพัฒนาไปยังเมืองอื่น ๆ เช่น การสร้างให้ระนองหรือชุมพร กลายเป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจของภาคใต้ตอนบน โดยดึงเอาศักยภาพทางการเกษตรของนครศรีธรรมราชมาช่วยขับเคลื่อน

“เราอาจไม่ได้ลดการกระจุก แต่เราสร้างให้เกิดการกระจายมากขึ้น ทำให้คนที่ด้อยโอกาสสามารถเข้าถึงแหล่งทุน สามารถมีโอกาสในการพัฒนาเศรษฐกิจของตนเองขึ้นมา เพื่อให้เกิดการกระจายมากขึ้น”

เกณฑ์การกำหนดกรอบการพัฒนา

ส่วน เกณฑ์การกำหนดกรอบแผนพัฒนา ของยุทธศาสตร์ชาติพิจารณาผ่านกรอบสถานการณ์ 2 ส่วน ได้แก่ ประเด็นไหนบ้างที่ประเทศยังไปไม่ถึงเป้าหมาย และสิ่งไหนที่ต้องเปลี่ยนแปลงภายนอกประเทศ เพื่อหามาตรการในการรับมือ และเป็นที่มาของการกำหนดยุทธศาสตร์ โดยจะพิจารณาถึงความเป็นไปได้จริง ความพร้อม  และศักยภาพในการลงมือทำ

รายงานแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติประจำปี 2562 กำหนดกรอบไว้ 4 สี คือ แดง (เป้าหมายอยู่ห่างไกล/วิกฤตมาก), ส้ม (เสี่ยง), เหลือง (ยังพอไปได้) และเขียว (คือผ่านแล้ว) ซึ่งปัจจุบันพบว่า มีสีแดงอยู่พอสมควร ฉะนั้น ยุทธศาสตร์ถัดไป คือ ทำให้สีแดงพัฒนากลายเป็นเป้าหมายที่บรรลุได้ เขายกตัวอย่างสถานการณ์ หรือภาวะที่อยู่ภายใต้สีแดง ได้แก่ การปราบปรามทุจริต ซึ่งประเทศไทยตั้งเป้าว่าปี 2565 ต้องอยู่อันดับ 54 แต่ปัจจุบันอยู่อันดับ 101 สะท้อนว่าอยู่ในภาวะวิกฤต, เรื่องขีดความสามารถของเศรษฐกิจฐานราก หรือการมีเศรษฐกิจในชุมชนท้องถิ่นที่เข้มแข็ง โดยมี OTOP เป็นตัวอย่างที่สำคัญที่มีทั้งแง่ที่ประสบความสำเร็จและแง่ที่เป็นปัญหา, เรื่องกลุ่มประชากรรายได้ต่ำสุดไม่มีความสามารถในการบริหารจัดการหนี้สิน เป็นต้น

ส่วนตัวอย่างสถานการณ์หรือภาวะภายใต้ โซนสีเขียว ที่เกี่ยวข้องกับคนจนหรือการพัฒนาฐานราก ได้แก่ เรื่องภูมิปัญญาท้องถิ่นที่มีการจัดตั้งวิสาหกิจการเกษตรเพิ่มขึ้น (เป้าหมายที่ตั้งไว้อาจไม่สูงมากนัก จึงทำให้พัฒนาไปสู่โซนสีเขียวได้) สามารถช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อยในการปลูกพืชท้องถิ่นหรือสมุนไพรและสามารถขายได้ดีขึ้น เช่น ผลิตภัณฑ์อภัยภูเบศร ที่กลายเป็นอุตสาหกรรมเกษตรชีวภาพที่สำคัญมาก ทำให้เกษตรกรจำนวนมากเข้าถึงโอกาสในการพัฒนารายได้ เพราะเป็นกลุ่มคนที่ป้อนวัตถุดิบให้อุตสาหกรรมชีวภาพ, องค์กรท้องถิ่นสามารถที่จะมีความทันสมัยในการจัดบริการสาธารณะให้ประชาชน ถือเป็นสิ่งสำคัญมากที่ทำให้คนไทยทุกคนเข้าถึงบริการได้ดีขึ้น เป็นต้น

ถัดมาเป็นตัวอย่างสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำที่อยู่ใน โซนสีเหลือง ได้แก่ การเข้าถึงบริการภาครัฐและโอกาสในการได้รับความช่วยเหลืออย่างทันท่วงที, การเข้าถึงการคุ้มครองและหลักประกันทางสังคมอย่างหลักประกันสุขภาพ, การมีกลไกที่ครอบคุมมากขึ้นในการให้ความช่วยเหลือกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการความช่วยเหลือเป็นพิเศษ เหล่านี้ สะท้อนให้เห็นว่าการพยายามพัฒนาสวัสดิการถ้วนหน้าโดยอาศัยมิติด้านสุขภาพเป็นตัวชี้วัด ส่งผลผลักดันให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยถูกจัดอยู่ในโซนสีเหลือง

แผนพัฒนาฯ ตั้งแต่ฉบับแรกจนปัจจุบัน มีข้อค้นพบความสำเร็จหนึ่งอย่าง คือ คนไทยทุกคนสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะได้ดีขึ้นมาก ทั้งเรื่องการศึกษา สุขภาพ ถึงแม้คนไทยจะมีต้นทุนไม่ดี แต่มีสิ่งที่จะทำให้มีต้นทุนเทียบเท่ากันทุกคน ซึ่งประเทศไทยเป็นต้นแบบของหลายประเทศในเรื่องการเข้าถึงบริการภาครัฐและการเข้าถึงสวัสดิการสังคม ส่วนเรื่องที่ยังคงเป็นปัญหาในปัจจุบันคือเรื่องคุณภาพ โดยเฉพาะคุณภาพในมิติการศึกษา

“ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของวงจรอุบาทว์ความยากจน ซึ่งหากเราสามารถตัดตอนปัญหานี้ได้ เด็กไทยมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาที่เท่าเทียมกัน ก็อาจนำไปสู่การหลุดพ้นจากความยากจนได้”

ลดความเหลื่อมล้ำ – ลดคนจน?

“ความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการต่าง ๆ เงินทุน ทรัพยากรธรรมชาติ”

นิยามความเหลื่อมล้ำ จากบทสรุปจากงานวิจัยหลายแหล่ง ทำให้วันฉัตร มองว่า การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในปัจจุบัน จึงพยายามหาทางว่าทำอย่างไรให้คนไทยมีมาตรฐานเดียวกันในการเข้าถึงบริการต่าง ๆ

การแก้ปัญหาความยากจนไม่ใช่แค่การให้เงินหรือสิ่งของ แต่ต้อง “ตัดตอนวงจรอุบาทว์ความยากจน” ให้ได้ เช่น การให้โอกาสทางการศึกษาที่มีมาตรฐานสามารถต่อยอดไปสู่การศึกษาที่สูงขึ้นอย่างมีคุณภาพได้ หรือ ทำอย่างไรให้เกษตรกรทำน้อยแต่ได้มาก หรือ ทำอย่างไรให้ผู้ประกอบการเข้าถึงตลาดหรือเงินทุนได้ เป็นต้น

หากความเหลื่อมล้ำลดลง จำนวนคนจนจะลดลงตามหรือไม่?

เขาอธิบายว่า “ความยากจนไม่ใช่ความเหลื่อมล้ำ และความเหลื่อมล้ำไม่ใช่ความยากจน” แต่ “ความยากจนเป็นบ่อเกิดความเหลื่อมล้ำ และความเหลื่อมล้ำเป็นบ่อเกิดความยากจน” สะท้อนให้เห็นว่าความเหลื่อมล้ำและความยากจนสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน ฉะนั้น หากลดความยากจน ความเหลื่อมล้ำก็อาจจะลด หรือลดความเหลื่อมล้ำความยากจนก็อาจจะลดตามเช่นกัน

เครื่องมือที่เป็นรูปธรรมในการลดความเหลื่อมล้ำ คือ “กลไกระดับนโยบาย”  โดย วันฉัตร กล่าวถึงยุทธศาสตร์ชาติที่ 4 ที่อธิบายถึงเรื่องการสร้างโอกาสและความเสมอภาค คือ ลดความเหลื่อมล้ำทุกมิติ, กระจายศูนย์กลางความเจริญ, พลังสังคม และการให้ชุมชนท้องถิ่นบริหารจัดการตนเองในการสร้างโอกาสและการพัฒนาในพื้นที่ได้

“เช่น ผู้ว่าฯ ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ จะต้องถือยุทธศาสตร์ชาติเป็นหนึ่งในหลักการสำคัญในการจัดทำแผนจังหวัด ฉะนั้น จังหวัดที่ยังมีปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ  ความยากจน  การเข้าถึงบริการภาครัฐอยู่ จะต้องนำประเด็นทั้ง 4 เป็นหลักสำคัญในการแก้ไขปัญหา”

เขายกตัวอย่างที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในต่างประเทศ คือ “ธนาคารอาหารกลางวัน” หรือ “เกษตรอาหารกลางวัน” ที่ทำให้เด็กสามารถเข้าถึงการบริโภคไข่ไก่ซึ่งเป็นอาหารหลักได้ทุกวัน และมีการเสริมเรื่องการปลูกผัก การทำเกษตรกรรมภายในโรงเรียน ซึ่งเด็กสะท้อนกลับมาว่ากินอาหารที่โรงเรียนดีกว่าที่บ้าน ทำให้เด็กรู้สึกผูกพันกับครูและอยากมาโรงเรียน และพร้อมช่วยเหลือสนับสนุนโรงเรียน ซึ่งหน้าที่ของสภาพัฒน์คือการนำจุดเล็ก ๆเหล่านี้มาขยายผลเป็นยุทธศาสตร์หรือนโยบาย เช่น การเรียนรู้เรื่องธนาคารอาหารกลางวันและนำไปขยายผลให้ UN ทราบว่าสิ่งนี้เป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่ทำให้การศึกษาไทยมีคุณภาพมากขึ้น

แผนพัฒนาฯ ยุคแรก กับข้อกล่าวหา “ร่วมสร้างความเหลื่อมล้ำ”

การเขียนแผนขึ้นอยู่กับบริบท ภูมิสังคม และช่วงเวลา เราไม่สามารถบอกอนาคตได้ เช่น หากเราบอกว่าในแผนฯ 5 เราต้องขยายสนามบิน จึงเกิดเป็นสุวรรณภูมิขึ้นมา เมื่อสร้างสุวรรณภูมิขึ้นมา ก็ไม่คิดว่าจะแน่นขนาดนี้ จึงเกิดการพัฒนาสุวรรณภูมิในเฟสสองต่อไป สิ่งนี้พยายามอธิบายว่าคนเขียนแผนฯ ไม่สามารถทำนายอนาคตได้อย่างแม่นยำ แต่เขียนแผนเพื่อให้เกิดอนาคต และสิ่งนั้นสามารถเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดคือต้องไม่ทำซ้ำอดีตที่ผิดพลาด และการวางแผนการแก้ปัญหาให้เกิดความยั่งยืน

“ไม่สามารถตอบได้ว่าแผนฯ มีส่วนในการสร้างความเหลื่อมล้ำหรือไม่ เพราะคนเขียนแผนฯ ไม่มีใครตั้งใจเขียนให้เกิดความเหลื่อมล้ำ เพียงแต่ช่วงเวลานั้น จำเป็นต้องใช้นโยบายเช่นนั้น”

ข้อค้นพบที่บ่งชี้ว่าความเหลื่อมล้ำลดน้อยลง คือ ช่วงข้อต่อของแผนฯ 7-8 โดยในแผนฯ 7 ค้นพบว่า “เศรษฐกิจดี สังคมมีปัญหา การเติบโตไม่ยั่งยืน” ช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจประเทศไทยมี GDP Growth ที่ดีมาก จน World Bank ทำหนังสือและพูดถึงประเทศไทยคือ Asian Miracle Growth ที่บอกให้ประเทศกำลังพัฒนาเรียนรู้ตัวอย่างจากประเทศไทย แต่หากมองในมิติสังคมกลับพบว่าปัญหาสังคมเพิ่มมากขึ้น

“ปัญหายาเสพติดรุนแรงมากขึ้น รวมถึงปัญหาสิ่งแวดล้อม ซึ่งเหล่านี้เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่สะท้อนว่าประเทศมีการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ ซึ่งในแผนฯ ฉบับต่อไป ต้องพัฒนาด้านอื่น ๆ โดยเฉพาะมิติทางสังคมให้เกิดความสมดุล”

แผนพัฒนาคนจนในอดีต คือ สร้างรายได้ ลดรายจ่าย และสร้างโอกาส ซึ่งปัญหาที่พบในการแก้ไขปัญหาความยากจนในอดีต คือ “การมองคนจนคือคนจน” แต่หลังจากเริ่มพัฒนาและใช้ TPMAP มาวิเคราะห์ปัญหาความยากจน ทำให้สามารถระบุได้ว่าบุคคลนั้นจนเพราะเหตุใด ซึ่งนำไปสู่การจัดทำนโยบายที่หลากหลายเพื่อแก้ไขปัญหา

แผนพัฒนาคนจนในปัจจุบัน คือ ทำสิ่งที่ไม่ถึงมาตรฐานให้ถึงมาตรฐาน, พัฒนาสิ่งที่จำเป็นต้องพัฒนา, Transform สิ่งที่ดีอยู่แล้วให้ดีกว่าเดิม อาจกล่าวได้ว่า คนจนต้องมีโอกาสในการเข้าถึง  ลดความเหลื่อมล้ำ มีโอกาสในการพัฒนาตนเองมากขึ้นกว่าเดิม และโดยความยั่งยืน

เขายกตัวอย่าง นโยบายภาครัฐที่แบ่งเป็น 3 ระดับ คือ ทำให้คนอยู่รอด เช่น นโยบาย 5,000 บาท จากนั้นทำให้คนอยู่อย่างพอเพียง เช่น รู้จักการบริหารจัดการตนเอง มีความรอบรู้เรื่องการเงิน และระดับสุดท้าย คือ การเพิ่มศักยภาพ เช่น การกระตุ้นเศรษฐกิจให้เกษตรกรมีความมั่นคงในชีวิตผ่านการประยุกต์ใช้หลักการเกษตรทฤษฎีใหม่

“การแจกเงินเป็นขั้นตอนแรกสุดที่ทำให้คนอยู่รอดให้ได้ซึ่งไม่ใช่ขั้นตอนเดียวหรือขั้นตอนสุดท้าย แต่เป็นขั้นตอนที่จะนำคนไปสู่ Sufficient และ Sustain ต่อไป”

ประเด็นสำคัญของประเทศไทยในปัจจุบันคือ มีจุดเสี่ยงจำนวนมาก ได้แก่ กลุ่มลูกจ้างรายวัน (Daily life) ที่อาจเข้าไม่ถึงประกันสังคม หรือกลุ่มคนชายขอบ เป็นต้น ดังนั้น ความท้าทายในการแก้ไขปัญหาคนจนในปัจจุบันคือ การทำงานกับทั้งคนที่อยู่ในความยากจน และคนที่อยู่ในภาวะเสี่ยงตกไปสู่ความยากจน

แก้ปัญหาคนจนได้หรือยัง?

“ตราบใดที่มีระบบเศรษฐกิจ ต้องมีคนจน มีความเหลื่อมล้ำ เราไม่สามารถแก้ให้คนจนเหลือศูนย์ หรือ zero poverty ได้ แต่เราสามารถแก้ปัญหาความยากจนที่เป็นประเด็นได้ เช่น สามารถทำให้ไม่มีผู้หิวโหยได้ หรือเราสามารถทำให้ความยากจนในหลาย ๆ มิติหายไปได้ ทำอย่างไรให้คนจนมีมาตรฐานหรือต้นทุนที่เท่าคนอื่น เช่นความสามารถในการเข้าถึงบริการภาครัฐที่ดี  การศึกษาที่ดี  การมีสุขภาพที่ดี”