ขาดทุน-เจ๊ง-เลิก! หาทางรอด หยุดวนลูปปัญหา ‘รถประจำทาง’ ท้องถิ่น

การพัฒนา ระบบขนส่งสาธารณะ ยังเป็นโจทย์ที่ท้าทายท้องถิ่น ที่ผ่านมามีความพยายามหลายครั้งโดยเฉพาะในหัวเมืองใหญ่ แต่ล้มลุกคลุกคลานจนวันนี้หลายจังหวัดพยุงตัวแทบไม่ไหว เพราะยังขาดการอุดหนุนจากรัฐอย่างเป็นรูปธรรม

มีอีกหลายโจทย์ใหญ่ที่ทำให้รถโดยสารประจำทางในท้องถิ่นไม่ประสบความสำเร็จมากนัก ไม่ว่าจะเป็นข้อกฎหมาย การกระจายอำนาจ นโยบายที่เอื้อให้คนมีรถส่วนตัวมากกว่า รวมไปถึงคุณภาพการบริการ และประสิทธิภาพของการจัดการเดินรถ ขณะที่ต้นทุนก็เป็นสิ่งที่ผู้ให้บริการต้องแบกรับอยู่ไม่น้อย จนเป็นสาเหตุที่ต้องเลิกกิจการไปหลายจังหวัด

รถประจำทางเมืองใหญ่ยังล้มลุก

The Active ขอยกตัวอย่าง จ.เชียงใหม่ หัวเมืองใหญ่ภาคเหนือที่มีประชากร 1.8 ล้านคน มีนักท่องเที่ยวมากกว่า 10 ล้านคนต่อปี ที่นี่มีความพยายามผลักดันรถโดยสารประจำทางในเมืองมานาน แต่กว่า 50 ปีที่ผ่านมาก็ไม่อาจทำสำเร็จได้โดยง่าย

ผู้ประกอบการหลายเจ้าเข้ามาเดินรถแต่ประสบปัญหาขาดทุนจนต้องเลิกไปในที่สุด ทั้งจากการแข่งขันกับรถสี่ล้อแดง เส้นทางที่คนใช้บริการน้อย ไม่ตอบโจทย์ผู้ใช้งาน ต้นทุนที่แบกรับสะสม จนถึงพิษโควิด-19 ที่เข้ามาซ้ำเติม

หากนับจุดเริ่มต้นของรถเมล์เชียงใหม่ ย้อนกลับไปได้ถึงปี 2515 บริษัท เฉลิมพลเดินรถ จํากัด เริ่มให้บริการ รถเมล์ขาว จนถึงปี 2519 จากนั้นเป็นช่วงของ รถเมล์เหลือง ของ บริษัท เชียงใหม่ไทยเดินรถ จํากัด และ รถเมล์แดง ของ บริษัท เปรมประชาขนส่ง จํากัด

ให้บริการหลายปีก่อนสิ้นสุดในปี 2538 ทั้ง 2 บริษัท เพราะไม่สามารถแข่งขันกับรถสี่ล้อแดงได้ และบางเส้นทางก็ไม่ทำเงินมากนัก เช่นเดียวกับ รถเมล์บ้านขวัญเวียง ของ บริษัท เอซีซี เรียลเอสเตท จำกัด ที่เข้ามาในช่วงหลัง

ผ่านไป 6 ปีที่เมืองเชียงใหม่ไม่มีรถโดยสารประจำทาง บริษัท เอซีซี เรียลเอสเตท จำกัด พยายามกลับมาอีกครั้งด้วยรถโดยสารปรับอากาศในปี 2546 สุดท้ายยุติเดินรถหลังให้บริการ 3 ปี

เทศบาลนครเชียงใหม่ จึงเข้ามามีบทบาทในการเดินรถโดยสารประจำทางในเขตเมือง รถเมล์เทศบาล เริ่มให้บริการตั้งแต่ปี 2548 รายได้กว่า 80% เป็นเงินจากเทศบาลนครเชียงใหม่สนับสนุน กระทั่งการแพร่ระบาดของโควิด-19 ทำให้ประชาชนเลี่ยงการใช้รถสาธารณะและไม่มีนักท่องเที่ยว เทศบาลฯ เองก็มีรายได้น้อยลง และยังต้องใช้เงินในการป้องกันโควิด-19 จำนวนมาก จึงมีมติหยุดให้บริการรถเมล์เทศบาลในปี 2564 ถือเป็นรถโดยสารประจำทางที่ให้บริการนานที่สุดถึง 16 ปีเท่ากับรถเมล์เหลืองในอดีต

โควิด-19 ยังทำให้ผู้ประกอบการอีก 3 รายต้องยุติการเดินรถไปด้วย คือ รถ ปอ.10 ของ บริษัท ขวัญเวียงขนส่ง จำกัด รถเมล์ RTC ของ บริษัท รีเจียนนอล ทรานซิท โคเปอร์เรชั่น จำกัด และ รถเมล์รอบเมืองสาย B6 ของ บริษัท สิ่งแวดล้อมเพื่อเชียงใหม่ จำกัด

หลังการแพร่ระบาดโควิด รถเมล์ RTC กลับมาสู้อีกครั้งยังให้บริการถึงปัจจุบัน และคาดว่าปลายปี 2568 รถ EV Bus ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่ (อบจ.เชียงใหม่) จะเริ่มให้บริการใน 2 เส้นทางจากสถานีขนส่งผู้โดยสารจังหวัดเชียงใหม่แห่งที่ 2 หลังคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดเชียงใหม่ มีมติอนุมัติออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางแก่ อบจ.เชียงใหม่ เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา ถือเป็นความสำเร็จอีกขั้นหนึ่ง

ขาดทุนสะสม ปัญหาหมักหมม ‘รถประจำทาง’ ท้องถิ่น

การประกอบการรถโดยสารประจำทางยากที่จะได้กำไร ซ้ำยังอาจขาดทุนโดยเฉพาะในช่วงแรกของการให้บริการ ด้วยต้นทุนที่สูงและใช้เวลานานกว่าจะถึงจุดคุ้มทุนและมีกำไรได้ ผู้ประกอบการหลายรายจึงเจอปัญหาขาดทุนอย่างต่อเนื่อง

บริษัท รีเจียนนอล ทรานซิท โคเปอร์เรชั่น จำกัด ที่ให้บริการรถเมล์ RTC เชียงใหม่ขณะนี้ มีรายจ่ายมากกว่ารายได้ 2.7 เท่าในปีที่ผ่านมา โดยมีรายได้รวมราว 16 ล้านบาท แต่มีรายจ่ายรวมสูงถึง 43 ล้านบาท เดินรถมา 2 ปีขาดทุนสะสมแล้ว 50 ล้านบาท แม้ว่าในปีที่ 2 จะมีรายได้เพิ่มมากขึ้นก็ตาม

ส่วนบริษัท บัสซิ่ง ทรานสิท จำกัด ผู้ให้บริการขอนแก่นซิตี้บัส ตั้งแต่ปี 2566 มีแนวโน้มทั้งรายได้และรายจ่ายเพิ่มขึ้น แต่รายจ่ายไม่สูงไปกว่ารายได้มากนักจึงติดลบน้อยอยู่

ไม่ต่างจาก บริษัท ธนภณ 888 จำกัด ที่เคยจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลที่ให้บริการด้านการตลาด การสื่อสารการตลาด การโฆษณา การประชาสัมพันธ์ ในชื่อบริษัท สกุลนาทอง เทรดดิ้ง จำกัด ก็ยังดำเนินกิจการให้มีกำไรได้ แต่เมื่อเปลี่ยนมาเป็นกิจการประกอบกิจการขนส่งและขนถ่ายสินค้า นำเข้าส่งออกสินค้าอุปโภคและบริโภค เริ่มเดินรถแอร์พอร์ตบัสเชียงราย ช่วงปลายปี 2561 ก็ติดลบทันที จนต้องยุติการให้บริการช่วงโควิด-19 ปี 2564 ซึ่งบริษัท เคเอ็มเอ็ม ซีอาร์ จำกัด ที่มาเดินรถแอร์พอร์ตบัสเชียงรายต่อ ก็ไม่อาจไปต่อได้ เริ่มเดินรถปี 2566 และยุติปีถัดมา

ขณะที่ บริษัท ภูเก็ต มหานคร จำกัด ให้บริการแอร์พอร์ตบัสภูเก็ต ก็ขาดทุนติดต่อกัน 3 ปีหลายล้านบาท รายได้เพิ่มขึ้นก้าวกระโดดและมีรายจ่ายน้อยลง ทำให้ 2 ปีล่าสุดสามารถทำกำไรได้ แต่ยังมีผลขาดทุนสะสม 2.8 ล้านบาท ชี้ให้เห็นว่าในระยะเริ่มต้นมักมีรายจ่ายสูง รายได้น้อย ต้องใช้เวลาในการสร้างผลกำไร

ภาวะขาดทุนส่งผลต่อไปถึงประสิทธิภาพและคุณภาพการบริการ ทำให้คนขึ้นน้อย ขาดรายได้ ติดลบสะสมจนเลิกเดินรถ เกิดเป็นวงจรปัญหาเช่นนี้เสมอมา

หาทางรอด เสนอเอกชนรับจ้างเดินรถ ลดเสี่ยงเจ๊ง

ที่ผ่านมาระบบขนส่งสาธารณะในท้องถิ่นถูกปล่อยให้ต้องเลี้ยงตัวเอง ทั้งที่ถือว่าเป็นบริการสาธารณะ แตกต่างจากกรุงเทพฯ ที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐผ่านองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพฯ (ขสมก.) และการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) เป็นเงินจำนวนมาก

แม้ว่ารัฐวิสาหกิจเผชิญปัญหาขาดทุน แต่ยังสามารถพึ่งพิงเงินอุดหนุนหรือเงินชดเชยได้ ขสมก.ที่ขาดทุนมากกว่า 1.5 แสนล้านบาท ได้รับงบประมาณปี 2568 จำนวน 4,897 ล้านบาท ซึ่งมากกว่าครึ่งเป็นเงินชำระหนี้เงินกู้และเงินชดเชยการขาดทุน

สำหรับท้องถิ่น ไม่มีการจัดสรรงบประมาณจากรัฐส่วนกลางเพื่ออุดหนุนระบบขนส่งสาธารณะโดยตรง จึงเป็นความยากขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ด้วยอุปสรรคด้านอำนาจและงบประมาณ ทั้งที่ในวันนี้หลายจังหวัดอยากเดินหน้าการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะ

ขั้นแรกของการหาทางออก คงต้องเริ่มที่หารูปแบบการประกอบการขนส่งที่เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้น ๆ เมื่อบริบททางเศรษฐกิจ ประชากร สังคม และศักยภาพมีความแตกต่างกัน นอกจากการให้เอกชนเป็นผู้ถือใบอนุญาตประกอบการขนส่งที่เสี่ยงเจ๊งเลิกเดินรถ หรือต้องคำนึงถึงความคุ้มค่าจนอาจไม่สามารถจัดบริการอย่างทั่วถึงได้ เช่น ลดจำนวนรถจนต้องคอยนาน ไม่เดินรถในเส้นทางที่ไม่ได้กำไร จึงถึงเวลาที่ต้องมีการปรับบทบาทในเรื่องนี้แล้วหรือไม่

อดิศักดิ์ สายประเสริฐ อนุกรรมการด้านการขนส่งและยานพาหนะ สภาผู้บริโภค ให้ข้อมูลกับ The Active ว่า อบจ.หลายแห่งอยากหา Solution เช่นกัน จึงได้มีการศึกษาความเป็นไปได้เพื่อพิจารณารูปแบบที่เหมาะ อาจสรุปโมเดลการประกอบการขนส่งโดยท้องถิ่นได้ 3 รูปแบบ ขึ้นอยู่กับว่า อบจ.มีองค์ความรู้และ Know-how มากน้อยขนาดไหน

• อปท.ซื้อรถเอง เดินรถเอง เช่น เทศบาลนครเชียงใหม่
  
  
• อปท.ซื้อรถเอง แล้วจ้างเอกชนเดินรถ เช่น อบจ.ภูเก็ต
  
  
• อปท.จ้างเอกชนเดินรถและจัดหารถ เช่น BRT กรุงเทพฯ

“ตัวอย่างของ อบจ.เชียงใหม่เนี่ย เขาประเมินดู 2 โมเดล โมเดล BRT ของ กทม.กับโมเดลของ อบจ.ภูเก็ต คือไม่ค่อยมีใครไปแบบเทศบาลนครเชียงใหม่แล้ว เขาประเมินดูว่าสำนักช่างของ อบจ.เชียงใหม่มีศักยภาพในการซ่อมบำรุงรถเลยน่าจะไปทางโมเดลของ อบจ.ภูเก็ต”

อดิศักดิ์ สายประเสริฐ

แต่กว่า อบจ.ภูเก็ต จะเป็นหนึ่งในต้นแบบความก้าวหน้าของการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะท้องถิ่นที่ถูกพูดถึงอยู่เสมอ ก็ผ่านการทดลองมาหลายแบบเช่นกัน

อบจ.ภูเก็ต เริ่มดำเนินกิจการรถประจำทางตั้งแต่ปี 2544 ในระยะแรกเช่ารถโดยสาร และจ้างเอกชนเป็นผู้บริหารและซ่อมแซมบำรุงรถ ต่อมาปี 2546 จัดซื้อรถเพิ่มเติมซึ่งบางช่วงก็ให้เอกชนเช่า หลังปี 2549 จ้างเอกชนเข้ามาบริหารจัดการรถขนส่งประจำทางถึงปัจจุบัน

อดิศักดิ์ ชี้ว่า หาก อบจ.เป็นผู้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งแล้วจ้างเอกชนเดินรถ ช่วยให้เอกชนไม่ต้องแบกรับความเสี่ยงทางรายได้เหมือนอย่างที่เอกชนเป็นผู้รับใบอนุญาตฯ

ส่วนรูปแบบ อบจ.เดินรถเองแล้วจ้างเหมาบริการพนักงานขับรถ ก็อาจจะไม่มีคนมาขับเพราะอัตราค่าจ้างของรัฐน้อยกว่า และยังจำเป็นต้องมีใบอนุญาตขับรถสาธารณะ ซึ่งหากจ้างเอกชนก็จะรับหน้าที่ในเรื่องนี้ไป โมเดลที่ดีที่สุดจึงเห็นว่า อบจ.เป็นผู้รับใบอนุญาตและบริหารจัดการระบบ จัดจ้างเอกชนในระยะยาวประมาณหนึ่ง เช่น 3 – 5 ปี เพื่อสร้างความมั่นใจแก่เอกชน โดยมี อบจ.เป็นผู้กำกับดูแล

ใบอนุญาตแบบยืดหยุ่น ตอบโจทย์เมืองเล็ก

อีกโจทย์หนึ่งที่เป็นปัญหาด้านรายได้ คือในบางจังหวัดมีความต้องการใช้รถแค่เพียงช่วงเช้าและช่วงเย็นจากนักเรียน นักศึกษา คนทำงาน แต่ระหว่างวันเงียบเหงาคนขึ้นน้อยมาก ปัญหานี้ อดิศักดิ์ มองว่า หากแก้ไขกฎหมายให้มีใบอนุญาตประกอบการขนส่งแบบยืดหยุ่นตามข้อเสนอจากการศึกษาของสถาบันการขนส่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จะช่วยตอบโจทย์ผู้ใช้บริการมากขึ้น และเอกชนมีโอกาสทางรายได้มากขึ้น 

โดยปกติแล้วใบอนุญาตประกอบการขนส่งจะกำหนดเส้นทางที่อนุญาตให้เดินรถ ต้องระบุรถโดยสารที่จะวิ่งในเส้นทางนั้น ดังนั้นรถโดยสารคันนั้นจะไม่สามารถนำไปวิ่งในเส้นทางอื่น หากจะวิ่งในเส้นทางอื่นต้องขออนุญาตเป็นรายครั้งไป

แต่ใบอนุญาตแบบยืดหยุ่นจะช่วยให้ออกแบบระบบขนส่งสาธารณะได้หลากหลายมากขึ้น เช่นนำรถบางส่วนไปให้บริการแบบ On Demand ช่วยผู้มีข้อจำกัดอย่างผู้สูงอายุ ผู้พิการ เดินทางไปโรงพยาบาลหรือสถานที่ต่าง ๆ ได้สะดวกมากขึ้น โดยยังเหลือรถโดยสารบางส่วนวิ่งในเส้นทางประจำทาง

“บางเมืองที่เป็นเมืองขนาดเล็กหรือเมืองที่มีจำนวนผู้โดยสารไม่เยอะ ควรจะมีใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางแบบยืดหยุ่น อันนี้ก็น่าจะแก้ปัญหาได้หลายเรื่อง และยังคงหลักการให้บริการสาธารณะอยู่ นอกจากจังหวัดขนาดเล็กแล้ว อำเภอที่มีสถานีขนส่งหรืออำเภอในจังหวัดใหญ่ก็สามารถใช้โมเดลนี้ก็ได้เหมือนกัน”

อดิศักดิ์ สายประเสริฐ

การแก้ไข พ.ร.บ.การขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 เป็นทางให้ใบอนุญาตประกอบการขนส่งแบบยืดหยุ่นเกิดขึ้นได้ รวมถึงการแก้ไขที่จะทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารจัดการระบบขนส่งสาธารณะของตนเองอย่างแท้จริง

‘กองทุนรถโดยสารประจำทาง’ หนุนระบบขนส่งสาธารณะให้รอด

นอกจากระบบขนส่งสาธารณะท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ ยังต้องสร้างให้ยั่งยืนด้วย สภาผู้บริโภค จึงมีข้อเสนอจัดตั้ง กองทุนรถโดยสารประจำทาง ที่จะช่วยสนับสนุนการพัฒนาได้ โดย อบจ.สามารถออกเป็นข้อบัญญัติได้

แนวคิดของกองทุนฯ มาจากกองทุนฟื้นฟูสมรรถภาพระดับจังหวัดตาม พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 เป็นกลไกที่ให้ อบจ.มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ และจากข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง กองทุนพัฒนาที่อยู่อาศัยของกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2541

มีวัตถุประสงค์ในการช่วยลดค่าครองชีพด้วยการอุดหนุนค่าโดยสารแก่ประชาชน พิจารณาให้เงินกู้แก่ผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่ง หรือพิจารณาการจ่ายค่าเวนคืนใบอนุญาตเส้นทางหากมีการปรับปรุงเส้นทางใหม่ สนับสนุนการพัฒนาระบบรถโดยสารประจำทาง รวมถึงการลงทุนระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านเทคโนโลยีที่จะยกระดับระบบขนส่งสาธารณะ

อดิศักดิ์ เสริมว่า บริการสาธารณะอย่างรถโดยสารประจำทางนั้นไม่มีกำไรในช่วงแรก ถึงจะขาดทุนไม่มากนักแต่ก็ทำให้ยากที่จะได้อนุมัติเงินกู้จากสถาบันการเงิน ทั้งยังเป็นเครื่องมือสำคัญหาก อบจ.ตัดสินใจเป็นผู้ประกอบการขนส่ง แล้วเอกชนเป็นผู้รับจ้างเดินรถ จะต้องขอคืนใบอนุญาตฯ จากเอกชน

แต่เมื่อเงินกองทุนฯ มีที่มาหลักจากรายได้ภาษีรถยนต์ที่จัดสรรแก่ อบจ.และงบประมาณของ อบจ. จึงเป็นคำถามว่าจังหวัดเล็กจะมีเงินน้อยไปด้วยหรือไม่ เมื่อการจัดสรรมีสัดส่วนที่แตกต่างกันตามจำนวนการจดทะเบียนรถยนต์ในจังหวัด การอุดหนุนจากรัฐบาลจึงยังเป็นส่วนสำคัญในการสร้างความเข้มแข็งให้จังหวัดเล็ก

ก่อนมองไปถึงเรื่องจัดตั้งกองทุนฯ สิ่งสำคัญคือต้องตกผลึกกันก่อนว่าจังหวัดของเราจะไปในทิศทางใด ? สำคัญกว่านั้น คือ ต้องไม่ลืมการมีส่วนร่วมกับทุกภาคส่วน พร้อมหยิบข้อมูลมาพูดคุยกันอย่างลึกซึ้ง

เมื่อการเดินหน้าระบบขนส่งสาธารณะเพื่อประชาชนทุกคน ยังต้องอาศัยเจตจำนงที่ชัดเจนจากผู้บริหารท้องถิ่น รวมถึงการปลดล็อกข้อจำกัดพร้อมกันอีกหลายจุด เพื่อตอบโจทย์การเดินทางของทุกคนได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด