Social Participation : เปิดบทเรียนระดับโลก สู่ สังคมแห่ง ‘การมีส่วนร่วม’

ย้อนไปเมื่อกลางปีที่แล้ว ประเทศไทยร่วมกับประเทศสโลวาเนียได้นำมติ  เรื่อง “การมีส่วนร่วมของสังคมเพื่อหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ตลอดจนสุขภาพและความเป็นอยู่ที่ดี (WHA77.2 Social Participation for UHC, Health and Well-being) เสนอต่อ ที่ประชุมสมัชชาองค์การอนามัยโลก สมัยที่ 77 (77th World Health Assembly, WHA) ณ นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์

ข้อเสนอนี้ ได้รับเสียงสนับสนุนจากประเทศสมาชิกทั่วโลกอย่างเป็นเอกฉันท์ และได้ถูกประกาศรับรองมติอย่างเป็นเอกฉันท์ เมื่อวันที่ 1 มิ.ย. 67

มตินี้มีสาระสำคัญ คือ ทำให้ การมีส่วนร่วมทางสังคม (Social Participation) กลายเป็น กลไกถาวร ในระบบสุขภาพของประเทศต่าง ๆ ผ่านกฎหมาย งบประมาณ ความครอบคลุมของกลุ่มเปราะบาง และระบบติดตามประเมินผล

ในครั้งนั้น สมัชชาสุขภาพโลก ได้เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกเร่งดำเนินการในประเทศตนเอง โดยให้อำนาจแก่ทุกภาคส่วน ทั้งระดับบุคคล ชุมชน หรือภาคประชาสังคม ในการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจของโนบายสุขภาพอย่างต่อเนื่องถาวร

ช่วงเวลา 1 ปีกว่า ๆ ผ่านไป แต่ละประเทศสมาชิกดำเนินการไปไกลแค่ไหน เกิดข้อค้นพบ ข้อจำกัด หรือบทเรียนสำคัญในการทำงานอย่างไร ?

The Active ชวนทำความเข้าใจ การมีส่วนร่วมทางสังคม (Social Participation) ผ่านประสบการณ์จากนานาชาติ ทั้ง สโลวาเนีย, ตูนิเซีย, เคนยา, บราซิล, ฝรั่งเศส และไทย ภายในงานเสวนาระดับโลก “ทำให้การมีส่วนร่วมของสังคมเป็นส่วนหนึ่งของระบบสุขภาพเพื่อสุขภาวะที่ดีของสังคม” (Global Webinar on Social Participation) จัดโดย คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ร่วมกับ WHO และ UHC2030

การมีส่วนร่วมทางสังคม ต้องเป็น ‘สถาบัน’

เวสนา เคอร์สติน เพทริช กระทรวงสาธารณสุข สโลวีเนีย (Vesna Kirsten Petrich, the Ministry of Health of Slovenia) อธิบายถึงความสำคัญของ การมีส่วนร่วมทางสังคม (Social Participation) ว่า เป็นเครื่องมือที่ช่วยแก้ปัญหาหลายอย่างในระบบสุขภาพ เช่น ช่วยเสริมพลังผู้ป่วย (patient empowerment) การจัดการความรู้เท่าทันด้านสุขภาพ (health literacy) แก้ปัญหาข่าวลวง (misinformation) แม้แต่การเตรียมพร้อมด้านวัคซีนหากเกิดวิกฤตทางสุขภาพ (health crisis vaccination preparedness) 

แต่ที่ผ่านมา การมีส่วนร่วมทางสังคมมักเป็นกลไกที่เกิดขึ้นแบบชั่วครั้งชั่วคราว (ad hoc) เท่านั้น ทั้งที่จริงแล้วควรถูกจัดให้อยู่ในระบบการทำงานอย่างถาวรต่างหาก

การแก้ไขปัญหานี้ทำได้โดยจัดให้กลไกการมีส่วนร่วมทางสังคมอยู่ในระบบ หรือเกิดเป็น สถาบัน (institutionalized) อย่างเป็นทางการ หมายความว่า ต้องมีการบรรจุให้เป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการทำงานของรัฐบาล มีกรอบกฎหมาย นโยบาย เพื่อให้มีงบฯ สาธารณะที่เพียงพอ ที่ต้องควบคู่กับการติดตามและประเมินผลด้วย

“เราต้องทำให้การมีส่วนร่วมทางสังคมอยู่ในวาระของรัฐมนตรี รัฐบาล ผู้เชี่ยวชาญ และ WHO อยู่เสมอ และต้องเปิดให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนอย่างหลากหลาย เท่าเทียม และครอบคลุมที่สุด”  

เวสนา เคอร์สติน เพทริช

เธอยังบอกอีกว่า ในประเทศสโลวาเนียมีระบบกฎหมายและนโยบายสุขภาพที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม จากประสบการณ์ดังกล่าวทำให้เห็นว่า หากไม่ทำให้เป็นระบบ และถาวร (institutionalized) ความร่วมมือก็ไม่มีทางที่จะยั่งยืน

สอดคล้องกับ คาลิปโซ ชาลคิดู ผู้อำนวยการฝ่ายสมรรถนะ การเงิน และการส่งมอบ องค์การอนามัยโลก (Kalipso Chalkidou, Director Performance, Financing & Delivery, WHO) เสริมว่า หากทำให้การมีส่วนร่วมกลายเป็นสถาบันได้นั้น จะทำให้การวางแผนระบบสุขภาพครอบคลุมยิ่งขึ้น เพราะเป้าหมายในการทำงานจะมาจากความต้องการแท้จริงของประชาชน 

และเมื่อตอบสนองความต้องการได้ ประชาชนก็จะเกิดความไว้วางใจต่อระบบ จึงยิ่งตอกย้ำว่า การมีส่วนร่วมต้องไม่ใช่แค่กลไกเสริมอย่างที่ผ่านมา แต่ต้องทำให้กลายเป็นกุญแจหลัก เพื่อทำให้ระบบสุขภาพโปร่งใส น่าเชื่อถือ และยืนระยะได้ยาวนาน

แล้วการทำให้ การมีส่วนร่วมกลายเป็นสถาบัน ต้องทำอย่างไร ?

รศ.ดีนา ฟอน ไฮม์เบิร์ก จากมหาวิทยาลัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งนอร์เวย์ (Dina von Heimburg, Norwegian University of Science and Technology, Norway) ได้นำเสนอ หลัก 7 ประการ ที่จะทำให้การมีส่วนร่วมทางสังคมกลายเป็น กลไกสถาบันอย่างถาวร ได้ในระบบธรรมาภิบาล

1. ความมุ่งมั่น (Commitment) – รัฐบาลต้องเอาจริงเอาจังในการทำให้การมีส่วนร่วมเป็นวิธีการหลัก ไม่ใช่เพียงส่วนเสริมอย่างที่เคยเป็นมา
   
   
2. รับฟังความเสียงหลากหลาย (Diversity & Inclusion) – การมีส่วนร่วมต้องเปิดรับฟังเสียงที่หลากหลาย โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางและชายขอบ เพื่อให้มั่นใจว่าเสียงของทุกคนถูกได้ยิน
   
   
3. วิธีการที่เป็นระบบ (Systematic Approach) – การมีส่วนร่วมต้องถูกทำอย่างเป็นระบบ คือ บรรจุอยู่ในกฏหมาย นโยบาย และนำไปปฏิบัติจริง ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกิจแล้วจบไป
   
   
4. ความยั่งยืน (Sustainability) – มีการจัดงบประมาณที่ยั่งยืนบนโครงสร้างถาวร เพื่อให้การมีส่วนร่วมคงอยู่ต่อเนื่อง
   
   
5. การพัฒนาและเสริมศักยภาพ (Development) – มีการเสริมทักษะ ความรู้ และความมั่นใจ เพื่อสร้างศักยภาพให้แก่ประชาชนและสถาบัน จะทำให้การมีส่วนร่วมมีความหมายกับทุกคนอย่างแท้จริง
   
   
6. ความรับผิดชอบและความโปร่งใส (Accountability & Transparency)
   
   
7. ผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรม (Impact) – ประชาชนต้องเห็นว่าเสียงของพวกเขานำไปสู่การเปลี่ยนแปลงได้จริง และจะนำไปสู่ความไว้วางใจหล่อเลี้ยงในระยะยาว

หลักการทั้ง 7 ข้อนี้ สอดคล้องกับหลักการสากล ที่ระบุไว้ว่าการมีส่วนร่วมทางสังคม จะเกิดขึ้นได้จริงแบบจับต้องได้นั้น (ที่ไม่ได้เป็นเพียงเชิงสัญลักษณ์) จำเป็นต้องมีแกนหลักอย่างน้อย 4 ประการ ได้แก่ มีกฎหมายรองรับ, มีงบประมาณถาวร, วัฒนธรรมการฟังเสียงประชาชน และ ระบบติดตามประเมินผล

“การทำให้การมีส่วนร่วมเป็นสถาบัน คือการเปลี่ยนการมีส่วนร่วมให้กลายเป็นวิถีการทำงาน ผ่านระบบของกฎหมาย และการจัดสรรงบประมาณ ไม่ใช่เพียงโครงการเฉพาะกิจ สิ่งสำคัญคือการสร้างวัฒนธรรมที่ทำให้ผู้คนมั่นใจว่า เสียงของพวกเขามีความหมายและมีคุณค่า”

รศ.ดีนา ฟอน ไฮม์เบิร์ก

พร้อมยังได้ยกตัวอย่างถึงกรณีศึกษาจากนอร์เวย์ สโลวีเนีย และสหราชอาณาจักร ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการมีส่วนร่วมสามารถถูกทำให้เป็นสถาบันได้ในหลากหลายบริบท

โดย สโลวาเนีย ได้ทำให้การมีส่วนร่วมทางสังคมเป็น กลไกถาวรเชิงสถาบัน ผ่านการยึด 3 แกนหลัก ได้แก่

1. กฎหมายและนโยบาย (explore legal and policy frameworks) 
   
   
2. งบประมาณและการลงทุนจากรัฐ (ensure adequate public investment) 
   
   
3. ระบบติดตามประเมินผล (monitoring and evaluating) 

สหราชอาณาจักร ก็มีกรอบกฎหมายที่เข้มแข็งและกระบวนการปรึกษาสาธารณะ สามารถฝังการมีส่วนร่วมไว้ในธรรมาภิบาลด้านสุขภาพในชีวิตประจำวันได้

ในขณะที่ นอร์เวย์ นอกจากจะเชื่อมโยงกับกฏหมาย งบประมาณ ตามหลักการแล้ว ยังยึดโยงโครงสร้างชุมชนเข้าด้วยกันเพื่อให้การมีส่วนร่วมมีความหมายอย่างแท้จริง

ทั้ง 3 ประเทศถูกยกเป็นประเทศตัวอย่างของการทำให้การมีส่วนร่วมกลายเป็นสถาบัน (institutionalize) ตามหลักการที่กล่าวมาแล้วข้างต้น

‘เคนยา’ : การมีส่วนร่วม คือ สิทธิพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ

ทั้งสโลวาเนีย นอร์เวย์ และสหราชอาณาจักร เน้นการใช้กรอบกฏหมายที่เข้มแข็ง จัดทำนโยบายชัดเจน และสร้างวัฒนธรรมการฟังเสียงประชาชน ที่เป็นส่วนหนึ่งของการทำให้การมีส่วนร่วมกลายเป็นสถาบันและเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องยั่งยืน

แต่สำหรับประเทศเคนยา การมีส่วนร่วมของประชาชน ถูกบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญเป็นสิทธิพื้นฐานและหน้าที่ทางกฎหมาย

การมีส่วนร่วมของประชาชนจะทำผ่าน วงจรการทำงบประมาณ (budget cycle) และ การปฏิรูปนโยบายสุขภาพ โดยเน้นหนักไปที่ health financing และ หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (UHC)

รูท วารูตูโม ตัวแทนจากภาคประชาสังคมด้านสุขภาพ ประเทศเคนยา (Ruth Warutumo, Hennet, Kenya (on behalf of CSEM)) อธิบายว่า เคนยาเน้นการใช้เสียงของประชาชนเพื่อขับเคลื่อนนโยบายสุขภาพ ตลอดกระบวนการของการทำงบประมาณ ผ่านแพลตฟอร์มหลายรูปแบบ

“ในเคนยา การมีส่วนร่วมของประชาชนถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ประชาชนเป็นส่วนหนึ่งของการตัดสินใจผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณและการปฏิรูปนโยบาย โดยเฉพาะด้านการเงินของระบบสุขภาพ และหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เราทำให้การมีส่วนร่วมกลายเป็นสถาบันอย่างเป็นทางการเมื่อปีที่ผ่านมา (2024)”

รูท วารูตูโม

การมีรากฐานทางกฏหมายที่แข็งแรงกว่าหลายประเทศของเคนยา ทำให้เห็นว่า การพยายามยกระดับการมีส่วนร่วมทางสังคมให้บรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญ จะทำให้สามารถเชื่อมกับการจัดการงบประมาณได้โดยตรง นั่นหมายความว่า ทุกเสียงของประชาชน ย่อมส่งผลต่อการจัดหาทรัพยากร รวมถึงการมีแพลตฟอร์มหลายแบบ ยิ่งเพิ่มโอกาสการมีส่วนร่วมใหักับประชาชนมากขึ้นอีก เช่น เวทีชุมชน และประชาพิจารณ์

อย่างไรก็ตามแม้มีรัฐธรรมนูญรองรับตามกฏหมาย แต่เคนยายังเป็นประเทศที่ยากลำบากที่มีประชาชนอาศัยในพื้นที่ห่างไกล เข้าถึงได้ยาก และยังขาดการกระจายอำนาจ ทำให้เสียงของประชาชนไม่ถูกได้ยินอย่างทั่วถึง

‘ตูนีเซีย’ : เปิดแนวคิด การสนทนาทางสังคม (Societal Dialogue for Health)

หลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง (Arab Spring) รัฐบาลตูนิเซียต้องการ เปิดพื้นที่ใหม่ ให้ประชาชนเข้ามามีเสียงในระบบสุขภาพ และเริ่มใช้แนวคิดและกระบวนการ การสนทนาทางสังคม (Societal Dialogue for Health) 

กระบวนการดังกล่าว ไม่ใช่ การรับฟังความคิดเห็น แบบครั้งคราว แต่เป็น พื้นที่พูดคุยถาวร ที่เปิดกว้าง โปร่งใส และเป็นระบบ ช่วยให้ประชาชนทุกกลุ่มมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางนโยบายสุขภาพ ครอบคลุมตั้งแต่ เวทีท้องถิ่น ไปจนถึงระดับชาติ และเปิดโอกาสให้ ผู้ป่วย ผู้ให้บริการสุขภาพ ภาคประชาชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลาย เข้าร่วมกำหนดนโยบาย

วิธีการทำงานที่ใช้ คือ เวทีปรึกษาหารือ (dialogue platforms) ทำหน้าที่รวบรวม ข้อเสนอจากชุมชน แล้วส่งต่อสู่กระบวนการนโยบาย กระบวนการนี้ทำให้ประชาชนรู้สึกว่า สุขภาพเป็นสิทธิและความรับผิดชอบร่วมกันของทุกคน ไม่ใช่เพียงของรัฐแต่ฝ่ายเดียว

Societal Dialogue เริ่มใช้ในปี 2014 ได้กลายเป็นพื้นที่สำหรับประชาชน ผู้ป่วย และบุคลากรวิชาชีพ ได้ร่วมกันพูดคุยถึงลำดับความสำคัญของระบบสุขภาพทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ

อย่างไรก็ตาม แม้ Societal Dialogue จะเริ่มต้นอย่างเข้มแข็ง แต่การดำเนินการให้เป็นกลไกถาวรยังไม่เสถียร ชีนา ฮาจ อามูร์ กระทรวงสารณสุขตูนีเซีย (Sina Haj Amour, Ministry of Health, Tunisia) อธิบายว่า ระบบการมีส่วนร่วมของสังคมในตูนีเซียยังมีข้อจำกัดด้านทรัพยากร งบประมาณ และบุคลากรไม่เพียงพอสำหรับการขยายทุกภูมิภาค และบางข้อเสนอของประชาชนไม่ได้ถูกนำไปใช้ในสการตัดสินใจอย่างแท้จริง

“ความท้าทายของเราคือการทำให้ Societal Dialogue ถูกสถาปนาเป็นสถาบัน เพื่อให้มันไม่ใช่เพียงโครงการ แต่เป็นกลไกถาวรในการกำหนดทิศทางการปฏิรูประบบสุขภาพ”

ชีนา ฮาจ อามูร์

บทเรียนของตูนิเซียแสดงให้เห็นว่า หลังวิกฤติทางการเมือง การเปิดพื้นที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม สามารถสร้างความหวังใหม่ให้กับระบบสุขภาพ แต่ยังมีความท้าทายใหญ่รออยู่ คือ การพยายามทำให้กระบวนการนี้เกิดอย่างถาวร และเป็นสถาบัน เพื่อให้เสียงของประชาชนเชื่อมโยงกับนโยบายอย่างแท้จริง

แข็งแรงแบบ ‘บราซิล’ กลไกการมีส่วนร่วมบนรัฐธรรมนูญ

บราซิล เป็นหนึ่งในประเทศที่วางการมีส่วนร่วมทางสังคมด้านสุขภาพไว้ในรัฐธรรมนูญ ผ่านระบบระบบสุขภาพถ้วนหน้าของบราซิล (Sistema Único de Saúde, SUS) ผ่านกลไกหลักคือ National Health Council ที่ประกอบด้วยตัวแทนจากภาครัฐ ผู้ให้บริการ และภาคประชาสังคม ซึ่งมีการเลือกตั้งอย่างเป็นระบบ

เฟอร์นันดา มากาโน ประธานสภาสุขภาพแห่งชาติบราซิล (Fernanda Magano, President of the National Health Council, Brazil) ชี้ให้เห็นว่า การมีส่วนร่วมทางสังคมในบราซิลถูกทำให้เป็นสถาบันแล้ว เพื่อรับประกันว่าเสียงของประชาชนจะเป็นส่วนถาวรของการตัดสินใจเชิงนโยบาย

โดยมีกลไกผ่านการประชุม สภาสุขภาพแห่งชาติ (National Health Council) ที่จะมีตัวแทนจากขบวนการทางสังคมต่าง ๆ ที่มาจากการเลือกตั้ง เข้ามานั่งในสภา เพื่อทำหน้าที่ กลั่นกรอง เสนอแนะ และติดตาม นโยบายสุขภาพ

แต่กลไกการมีส่วนร่วมไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะใน สภาสุขภาพแห่งชาติ ที่ทำหน้าที่เสมือนเวทีกลางเท่านั้น แต่มีเวทีระดับท้องถิ่น จนถึงระดับประเทศด้วย

“กระบวนการเลือกตั้งของสภาฯ ทำให้มั่นใจได้ว่ามีผู้แทนจากขบวนการทางสังคมที่หลากหลาย ตั้งแต่แรงงาน ผู้ป่วย ชนพื้นเมือง ไปจนถึงกลุ่มเปราะบาง”

เฟอร์นันดา มากาโน

แม้บราซิลจะมีระบบ การมีส่วนร่วมเชิงสถาบัน (institutionalized participation) มาตั้งแต่ต้น แต่ยังคงมี ความท้าทาย จากสภาพทางสังคม ไม่ว่าจะเป็น การเมืองที่ผันผวน เพราะการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลอาจทำให้การสนับสนุนกลไกไม่ต่อเนื่อง หรือ ความเหลื่อมล้ำทางสังคม ที่แม้จะมีตัวแทนหลายกลุ่มเข้ามาอยู่ใสภาพ แต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำในบราซิลทำให้เสียงของบางกลุ่มยังคงไม่ถูกได้ยิน

“ความท้าทายอยู่ที่การทำให้ข้อเสนอแนะ สามารถมีอิทธิพลต่อนโยบาย และเปลี่ยนแปลงไปสู่ผลลัพธ์จริงให้กับประชาชน”

เฟอร์นันดา มากาโน

กรณีของบราซิล เป็นตัวอย่างที่แข็งแรงที่สุดประเทศหนึ่งของโลก ที่ ทำให้การมีส่วนร่วมทางสังคมกลายเป็นสถาบัน ที่ทำเชิงโครงสร้าง ผ่านรัฐธรรมนูญและสภาสุขภาพแห่งชาติ

แต่ปัญหาสำคัญคือ การเชื่อมระหว่างข้อเสนอของภาคประชาชนกับการปฏิบัติของรัฐ รวมถึงการรับมือกับความเหลื่อมล้ำที่ฝังลึกในสังคมไม่ต่างจากที่หลายประเทศเผชิญ

มีส่วนร่วมแบบ ‘ฝรั่งเศส’ สถาปนาสิทธิประชาชนให้เป็น “เจ้าของร่วม” ระบบสุขภาพ

Health Democracy หรือ ประชาธิปไตยด้านสุขภาพ เป็นแนวคิดที่ฝรั่งเศสใช้เพื่อเปิดพื้นที่ให้ ประชาชนมีสิทธิและเสียง ในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจด้านสุขภาพด้วยตัวเอง โดยไม่ปล่อยให้เป็นแค่หน้าที่ของบุคคลากรทางการแพทย์หรือรัฐฝ่ายเดียว 

ฝรั่งเศส ออกกฎหมายว่าด้วยสิทธิผู้ป่วยและคุณภาพระบบสุขภาพมาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2000 โดยยืนอยู่บนหลักการว่า ผู้ป่วยและประชาชนต้องมีส่วนร่วมในระบบสุขภาพ และนำมาสู่การเกิดกลไกถาวร เช่น สภาผู้ใช้บริการด้านสุขภาพ (Health Users’ Councils) ในโรงพยาบาล คณะกรรมการระดับชาติและภูมิภาค ที่มีตัวแทนภาคประชาชนเข้าร่วม และกระบวนการ public consultation (การปรึกษาหารือสาธารณะ) ในประเด็นนโยบายสุขภาพ

รศ.ปาสกาล เมลิฮัน-เชแนน (Pascal MELIHAN-CHEININ) เลขาธิการการประชุมสุขภาพแห่งชาติ (NCS) แห่งกรมสุขภาพ กระทรวงสาธารณสุข ฝรั่งเศส อธิบายว่า ประชาธิปไตยด้านสุขภาพ ของฝรั่งเศสที่เกิดขึ้นมีความก้าวหน้าก็จริง แต่ยังมีความท้าทายอยู่

“ในฝรั่งเศส เราได้พัฒนา ประชาธิปไตยด้านสุขภาพ เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจด้านสุขภาพ แม้โครงการเหล่านี้จะมีความก้าวหน้า แต่ความท้าทายที่แท้จริงอยู่ที่การทำให้เกิดผลในทางปฏิบัติ ทั้งการทำให้กฎหมายและกลไกต่าง ๆ ถูกนำไปใช้ได้จริง”

รศ.ปาสกาล เมลิฮัน-เชแนน

อย่างไรก็ตาม ฝรั่งเศส ยังคงเหมือนอีกหลายประเทศ ที่แม้จะมีการกำหนดเรื่องการมีส่วนร่วมเป็นรูปธรรมผ่านกฏหมาย แต่เมื่อต้องนำนโยบายที่มี แปลงไปสู่การปฏิบัติที่แท้จริง กลับพบว่ายังมีข้อจำกัด

บทเรียน ‘ไทย’ : สมัชชาสุขภาพและการทำให้การมีส่วนร่วมเป็นสถาบัน

ประเทศไทย มี พระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 ที่บัญญัติเรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชน ไว้อย่างชัดเจน โดยมีกลไกสำคัญคือ สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ (National Health Assembly – NHA) ที่เป็น เวทีถาวร สำหรับให้ภาครัฐ ภาควิชาการ และภาคประชาชนร่วมกันกำหนดนโยบาย และดำเนินต่อเนื่องมากว่า 20 ปี จนกลายเป็นวัฒธรรมทางการเมืองสุขภาพ

เวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ จะทำหน้าที่นำข้อเสนอส่งต่อไปสู่คณะรัฐมนตรีและหน่วยงานรัฐ อย่างเป็นทางการ เวทีนี้จึงถูกยกให้เป็นต้นแบบ ของการทำให้การมีส่วนร่วมเป็นสถาบัน (institutionalize social participation) ในระบบสุขภาพ

ณนุต มธุรพจน์ หัวหน้ากลุ่มงานความร่วมมือระหว่างประเทศ สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ระบุว่า สำหรับประเทศไทย การสร้างกลไกการมีส่วนร่วมทางสังคม มีหัวใจหลัก 3 ประการ ได้แก่

1. ความเชี่ยวชาญภาครัฐ
   
   
2. ศักยภาพของภาคประชาสังคม
   
   
3. กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมทางสังคม

“การทำให้การมีส่วนร่วมเกิดเป็นสถาบันได้นั้น ไม่ใช่เพียงการมีกฎหมายเท่านั้น แต่ต้องมีรัฐบาลบที่มุ่งมั่น และประชาชนที่มีการเตรียมพร้อม ขยายไปถึงกลุ่มเปราะบางและท้องถิ่น โดยมีเครื่องมือในการวัดผลกระทบที่เกิดขึ้นรอบด้าน เพื่อไม่ให้สูญเสียความไว้วางใจของประชาชน”

ณนุต มธุรพจน์

อย่างไรก็ตาม สำหรับประเทศไทยแล้ว การมีกฏหมายอย่างเดียวไม่เพียงพอ เพราะการทำให้การมีส่วนร่วมทางสังคมเกิดเป็นสถาบันนั้น ต้องอาศัยหลายปัจจัย

ข้อจำกัดของไทยตอนนี้ คือ ด้านงบประมาณ บุคลากร และการมีเครื่องมือวัดผลที่ชัดเจน แต่อีกโจทย์ใหญ่สำคัญ คือ การตัดสินใจทางการเมือง เพราะแม้ข้อเสนอจากสมัชชาถูกส่งต่อแล้ว แต่ยังไม่ถูกนำไปปฏิบัติจริงเต็มที่เท่าที่ควร

เยาวชน-กลุ่มเปราะบาง อยู่ตรงไหน ในกระบวนการมีส่วนร่วม ?

ข้อจำกัดแรก ๆ ที่ทำให้กระบวนการมีส่วนร่วมเกิดขึ้นได้ยากลำบากนัก คือ ความไม่สมดุลของอำนาจในภาคประชาสังคม โดยเฉพาะในกลุ่มที่ต้องถูกตีตรา เช่น LGBTQI ผู้ให้บริการทางเพศ ชนพื้นเมือง และคนพิการ

ณนุต อธิบายว่า เสียงของกลุ่มคนเปราะบางเหล่านี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง แต่กลับถูกกีดกันออกไปด้วยอคติ

“เราจำเป็นต้องเสริมพลังให้กับกลุ่มเปราะบางก่อน แล้วจึงจะดึงพวกเขาเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายได้”

ณนุต มธุรพจน์

ณนุต ยังบอกด้วยว่า การมีส่วนร่วมของกลุ่มเปราะบางจะมีความหมายจริงได้ ก็ต่อเมื่อพวกเขามีความมั่นใจ มีศักยภาพ และความพร้อมมากเพียงพอที่จะเข้าร่วม การสร้างพลังให้พวกเขาจึงเป็นสิ่งสำคัญที่ไม่ควรถูกมองข้าม

และหากจะมองถึงเรื่องการทำงานของภาคประชาสังคม เพทริช จากสโลวาเนีย ย้ำว่า ความแตกแยกของภาคประชาสังคม เป็นหนึ่งปัจจัยในการลดทอนพลังการมีส่วนร่วม จึงไม่ควรมองข้ามการสร้างเป้าหมายร่วม เพื่อให้ทุกคนมองเห็นภาพปลายทางเดียวกัน

ขณะที่ มากาโน จากบราซิล ก็สะท้อนว่า หากมีโครงสร้างประชาธิปไตยภายในที่ดี จะทำให้การมีกลุ่มเปราะบางเข้ามาเป็นตัวแทน จะเป็นเรื่องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับ

“หากมีกระบวนการเลือกตั้งที่มีการรับประกันว่าจะตัวแทนมาจากสังคมที่หลากหลาย ก้จะเป้นการยืนยันว่า เสียงของพวกเขาจะไม่ตกหล่นอย่างแน่นอน”

เฟอร์นันดา มากาโน

เช่นเดียวกับ คริสตินา วิลเลียมส์ จากจาไมกา ในนามของสภาเยาวชนองค์การอนามัยโลก (Christina Williams, Jamaica (on behalf of WHO Youth Council)ให้ความเห็นว่า กระบวนการมีส่วนร่วมจำเป็นต้องมีผู้แทนที่หลากหลาย ทั้งผู้มีประสบการณ์ตรง (lived experiences) และเยาวชนคนรุ่นใหม่ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ แต่บ่อยครั้งที่มีการให้พื้นที่แก่เยาวชนเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับพวกเขาเองเท่านั้น ซึ่งเป็นประเด็นที่แคบมาก ๆ หากเยาวชนได้รับโอกาสให้มีส่วนร่วมในประเด็นอื่น ๆ ด้วย จะเกิดมุมมองที่มีมิติมากกว่า

“เยาวชนควรถูกดึงเข้ามามีส่วนร่วมในประเด็นสุขภาพที่หลากหลาย ไม่ใช่เพียงเรื่องที่เกี่ยวกับเยาวชนเท่านั้น”

คริสตินา วิลเลียมส์

จากบทเรียนของทุกประเทศ สะท้อนให้เห็นว่า กลุ่มเปราะบางมีความเสี่ยงที่จะตกหล่นหรือถูกกีดกันออกจากกระบวนการมีส่วนร่วม จำเป็นต้องมีกระบวนการเลือกตั้งที่ใส่ใจกับตัวแทนที่หลากหลาย เสริมพลังให้พวกเขาก่อน เพื่อให้มีความมั่นใจ มั่นคง และเมื่อเข้ามาอยู่ในกระบวนการมีส่วนร่วม 

ในขณะที่การทำให้กลไกการมีส่วนร่วมของสังคมกลายเป็นสถาบัน ยิ่งส่งผลให้เกิดได้อย่างต่อเนื่องไม่ฉาบฉวย และแม้ในประเทศจะถูกกำหนดไว้ด้วยรัญธรรมนูญแห่งกฏหมายอย่างแข็งแรง แต่ยังคงมีช่องว่างร่วมกันคือการนำไปใช้ในกลายเป็นแนวปฏิบัติที่แท้จริง

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• Social Participation รากฐานประชาธิปไตยบนเวทีโลก
• Social Participation กลไกนำทุกคนเข้าถึงระบบสุขภาพที่ดี
• สมัชชาอนามัยโลก ประกาศรับมติ “การมีส่วนร่วมของสังคม” ที่ไทยเสนอแล้ว!