เชียงใหม่มหานคร
ภูเก็ตมหานคร
ขอนแก่นมหานคร
หลายคนฝันเห็นอนาคตประเทศไทยที่ไม่ใช่แค่กรุงเทพมหานคร จากรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น ให้อิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการออกนโยบาย การปกครอง, การบริหาร, การใช้งบประมาณ และรวมถึงการมีบุคลากรของตัวเองได้
“แต่เกือบ 3 ทศวรรษของการกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน”
ความจริงที่ปฏิเสธไม่ได้กับความพยายามกระจายอำนาจการบริหารจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น เพราะเมื่อกลับมามองสถานการณ์ในวันนี้ งานของท้องถิ่นเต็มไปด้วยภาระที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลาง สวนทางกับงบประมาณที่ได้รับ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ตั้งแต่รัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในปี พ.ศ. 2557 มาจนถึงรัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล ไม่มีการพูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจแม้แต่น้อย
‘กระจายอำนาจ’ 3 ทศวรรษแห่งการเดินหน้าแบบถดถอย
หากย้อนความเป็นไปของ ‘การกระจายอำนาจ’ ต้องเริ่มจากการสร้างรัฐสมัยใหม่ เพื่อต่อสู้ภัยคุกคามจากการล่าอาณานิคม
ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ที่โปรดให้ปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ และเป็นที่มาของการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ด้วยการให้ข้าหลวงส่งตรงจากกรุงเทพฯ เข้าไปดูแลหัวเมืองต่าง ๆ เพื่อสร้างภาพที่ชัดเจนแก่ชาติผู้ล่าอาณานิคมว่า “ตรงไหนคือแผ่นดินสยาม”
จนมาถึงปัจจุบัน การรวมศูนย์อย่างแข็งแรงที่เคยเป็นจุดเด่นในการรวมชาติ กลับกลายเป็นอุปสรรคต่อการแก้ปัญหาในหลายพื้นที่ จากความใหญ่ของภาครัฐที่ทำให้ตอบสนองต่อปัญหาได้ช้า โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกล ซึ่งกว่าจะแก้ปัญหาแต่ละเรื่องได้ต้องผ่านขั้นตอนและสายบังคับบัญชาตามลำดับชั้นมากมาย
นอกจากนี้ การรวมศูนย์อำนาจมักบังคับใช้นโยบายเหมือนกันทั้งประเทศ ไม่ต่างจากการตัดเสื้อโหลให้ทุกคนสวมใส่ ซึ่งอาจเหมาะสำหรับบางคน แต่ไม่ใช่ทุกคน เพราะปัญหาของคนภาคเหนือย่อมแตกต่างจากคนภาคอีสาน และไม่เหมือนกับคนภาคกลางหรือภาคใต้ และหากมองให้ลึกลงไปในแต่ละจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ก็จะยิ่งพบว่าบริบทของแต่ละพื้นที่ไม่เหมือนกัน
การกระจายอำนาจหรือการมีองค์กรปกครองท้องถิ่น จึงเป็นแนวคิดที่สำคัญในการบริหารประเทศ เพื่อจัดการพื้นที่ของตนเองได้อย่างสอดคล้อง เหมาะสม และคล่องตัว
สติธร ธนานิธิโชติ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อธิบายว่า แนวคิดการมีรัฐบาลท้องถิ่นมีต้นแบบมาจากตะวันตก โดยเฉพาะฝรั่งเศส เนื่องจากมีข้าราชการและนักศึกษาปัญญาชนเดินทางไปศึกษาอย่างต่อเนื่อง และค่อย ๆ รับอิทธิพลทางความคิดในการวางรากฐานของประเทศไทย
โดยหลังปี 2530 เป็นยุคแรกของการเริ่มให้ท้องถิ่นบริหารงานเอง และการปกครองท้องถิ่นของไทยมีความก้าวหน้ามากในบางระดับ เช่น ในระดับเทศบาล มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาโดยตรง จากนั้นสภาจะเป็นผู้เลือกนายกเทศมนตรี เป็นระบบคล้ายรัฐสภาในปัจจุบัน
แต่ในระดับจังหวัด ยังไม่ชัดเจนมากนัก กล่าวคือ มีการเปิดให้เลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด แต่ยังคงสงวนอำนาจไว้ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งจะสวมหมวก 2 ใบ คือเป็นทั้งตัวแทนแต่งตั้งจากส่วนกลางในฐานะข้าราชการส่วนภูมิภาค และเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่สามารถใช้งบประมาณจากการจัดเก็บรายได้ของท้องถิ่นได้
กระทั่ง ปี 2535 หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ประชาชนมีความตื่นตัวต่อกระแสประชาธิปไตยอย่างมาก ส่งผลสืบเนื่องถึงการเรียกร้องให้กระจายอำนาจ เนื่องจากประชาชนเกิดความเบื่อหน่ายต่อระบบราชการที่มักวางตัวเป็นเจ้านาย
นอกจากนั้น มีการเรียกร้องให้ปฏิรูปการเมืองและนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ที่ให้อิสระแก่ท้องถิ่น ทั้งยังเป็นจุดตั้งต้นในการกำหนดกฎหมายสำคัญที่เกี่ยวข้อง นั่นคือพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542
ช่วงเวลาดังกล่าวจึงเรียกได้ว่าเป็นยุคทองของการกระจายอำนาจช่วงสั้น ๆ ที่ทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในหลายพื้นที่อย่างก้าวกระโดด เช่น การตัดสินใจแก้ไขปัญหาก็เป็นไปอย่างรวดเร็ว หลายอย่างที่เคยทำแล้วติดขัด และเคยต้องพึ่งพารัฐบาลก็สามารถทำได้อย่างราบรื่น
สอดคล้องกับความเห็นจาก รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ว่า การกระจายอำนาจทำให้เริ่มมีการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางไปให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วย เช่น สถานศึกษาและสถานบริการสาธารณสุข
โดยเมื่อประมาณ 7-8 ปีที่แล้ว มีการวิจัยเพื่อประเมินผลการกระจายอํานาจ โดยทีมนักวิชาการจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พบว่า บุคลากรด้านสาธารณสุขที่ถ่ายโอนจากกระทรวงสาธารณสุขไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความพึงพอใจสูงมาก เพราะท้องถิ่นสนับสนุนเครื่องมือและเวชภัณฑ์อย่างเต็มที่
เช่นเดียวกับโรงเรียนที่โอนย้ายไป พบว่า มีการจัดการศึกษาที่ดี ครูได้รับค่าตอบแทน และสวัสดิการเป็นที่พอใจ ทั้งยังได้ใช้สื่อการเรียนการสอนที่ดีมีคุณภาพ รวมไปถึงอาหารกลางวันต่อหัวของเด็ก ก็ได้รับสูงกว่าโรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน
“ที่องค์กรส่วนท้องถิ่นพอใจกันมาก คือ มีการกำหนดสัดส่วนรายได้ระหว่างรายได้งบประมาณแผ่นดินกับรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าภายใน 2548 หรือ 2549 สัดส่วนรายได้นั้นจะต้องถึงร้อยละ 35 ซึ่งก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ หรือก่อนกฎหมายกระจายอำนาจปี 2542 สัดส่วนรายได้เพียงร้อยละ 3 – 4 เท่านั้น”
รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
แต่ยุคทองก็ผ่านไปอย่างรวดเร็วและเหมือนเป็นเรื่องตลกร้าย เมื่อการเลือกตั้งและประชาธิปไตยที่น่าเป็นพลังหนุนเสริมให้การกระจายอำนาจ เดินหน้าได้เร็วขึ้น กลับกลายเป็นการกระตุกบังเหียนให้หยุดนิ่ง
หลังพรรคไทยรักไทยชนะเลือกตั้งใน ปี 2544 และ ทักษิณ ชินวัตร ก้าวขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีสมัยแรก
หนึ่งในนโยบายที่มีทิศทางชัดเจนที่สุดนโยบายหนึ่งคือ “ผู้ว่า CEO” ที่ต้องพร้อมดำเนินการได้ตามที่รัฐบาลสั่ง ทำให้ระบบราชการ และองค์กรปกครองท้องถิ่นถูกมองข้าม
“ใช้คำว่าจังหวะนรกก็ไม่ผิด พอเราได้รัฐบาลระดับชาติเข้ามาแล้ว เขาประสบความสำเร็จในการเป็นรัฐบาลเชิงนโยบาย แล้วนโยบายเขามันยิงตรง มันไม่ใช่นโยบายแบบดั้งเดิมที่คุณต้องพึ่งพากลไกระบบราชการหรือกลไกท้องถิ่นที่จะนำพางบประมาณเป็นทอด ๆ”
สติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
สติธร อธิบายถึงบทบาทหน้าที่ที่เปลี่ยนไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเวลานั้นว่า เกิดจากการที่ อดีตนายกฯ ทักษิณ ประสบความสำเร็จในการส่งตรงนโยบายจากรัฐบาลถึงประชาชน โดยไม่ต้องพึ่งกลไกท้องถิ่น เช่น กองทุนหมู่บ้าน ที่ส่งถึงมือประชาชนโดยตรง
“ออกปุ๊บได้ปั๊บ เขาก็คิดว่าถ้าอย่างนั้นเส้นทางที่มันต้องผ่านภูมิภาคไปหาประชาชน ผ่านท้องถิ่นไปหาประชาชนไม่มีความจำเป็น ยิ่งมีสายพานยาว ยิ่งไม่เป็นประโยชน์กับรัฐบาลส่วนกลาง เขาก็เลยคิดโมเดล CEO ขึ้นมา”
สติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
เมื่อมาดูในส่วนของรายได้ แม้ว่า พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 จะกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเป้าหมายของการกระจายอำนาจที่ชัดเจน พร้อมระบุให้ท้องถิ่นต้องมีสัดส่วนรายได้เทียบกับรัฐบาลไม่ต่ำกว่าร้อยละ 20 ภายในปี 2544 และต้องไปถึงเป้าหมายสัดส่วนรายได้ร้อยละ 35 ภายในปี พ.ศ. 2549
แต่ในช่วงรัฐบาลทักษิณ สัดส่วนรายได้ท้องถิ่นเทียบกับรัฐบาลกลับขยับเพียงเล็กน้อย จากขั้นต่ำร้อยละ 20 เป็นเพียงร้อยละ 24 เท่านั้น สวนทางกับภาระหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลางที่มากขึ้น
“มีนโยบายจำนวนมากที่รัฐบาลสั่งไปให้ทำแต่ไม่ได้ให้เงิน ให้ท้องถิ่นจัดการเอง ถ้าอย่างดีหน่อยก็คือ แมชชิ่งฟันด์ (Matching Fund) คือ รัฐบาลให้ส่วนหนึ่ง ท้องถิ่นคุณจ่ายสมทบส่วนหนึ่งก็ยังดีหน่อย ตรงนี้แหละเริ่มเป็นจุดปัญหา ตอนนี้ร้อยละ 27-28 ก็ยังไม่ถึง เพราะรัฐบาลพยายามจะแก้ไขกฎหมายให้ลดสัดส่วนลง”
รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
แม้ยุคผู้ว่า CEO ปิดฉากลงด้วยการรัฐประหารในปี 2549 แต่การกระจายอำนาจก็เหมือนจะไม่ได้ไปต่อ เพราะต่อมามีการแก้ไขพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจท้องถิ่น โดยลดความทะเยอทะยานการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นลง ด้วยการตัดเงื่อนไขด้านเวลาในการไปสู่เป้าหมายร้อยละ 35 ในปี 2549 ออก ทำให้สัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นแทบไม่เพิ่มขึ้นมาจนถึงปัจจุบัน
หากนำสัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นกับรัฐบาลกลางมาเทียบกันย้อนหลังตามภาพ จะพบว่าค่าเฉลี่ยของประเทศไทยน้อยกว่าประเทศอื่นอย่างมาก แม้กระทั่งเพื่อนบ้านร่วมอาเซียนอย่าง อินโดนีเซีย ก็พบว่าสัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นสูงกว่าประเทศไทยเกือบเท่าตัว
สติธร ให้ความเห็นในเรื่องนี้ว่า ต่อให้รัฐบาลจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นในสัดส่วน ร้อยละ 35 ตามเป้าหมาย ก็ยังถือว่าน้อยมาก เพราะคิดเป็นแค่ 1 ใน 3 ของงบประมาณทั้งหมด
โดยเฉพาะกับการเปรียบเทียบประเทศที่ให้ความสําคัญในเรื่องการกระจายอํานาจมากอย่าง ญี่ปุ่น จะพบว่าคิดกลับด้านกัน คือ ร้อยละ 70 อยู่ที่ท้องถิ่น ส่วนร้อยละ 30 เป็นของรัฐบาล ซึ่งในทัศนะของสติธร มองว่าอย่างน้อยก็ควรขยับเป็นร้อย 50 เท่า ๆ กัน
ญี่ปุ่น เป็นตัวอย่างหนึ่งของท้องถิ่นที่ประสบความสำเร็จในการกระจายอำนาจ และมีจุดเริ่มต้นใกล้เคียงกับประเทศไทย โดย ก่อนปี 2538 ภารกิจของท้องถิ่นญี่ปุ่นยังคงเป็นไปตามคำสั่งของรัฐบาลหรือตามที่กระทรวงมอบอำนาจ โดยเฉพาะผู้ว่าราชการจังหวัดไม่มีอิสระเท่าที่ควร ซึ่งก็อาจคล้ายกับสถานการณ์ของไทยในเวลานี้
ญี่ปุ่นจึงตั้งเป้าหมายปฏิรูปการกระจายอำนาจอย่างจริงจัง โดยเน้นที่ความอิสระของท้องถิ่น มีการจัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการกระจายอำนาจ โดยมีหัวใจสำคัญคือ การยกเลิกหน้าที่ที่ถูกมอบโดยส่วนราชการ
การกระจายอำนาจของญี่ปุ่นประสบความสำเร็จเป็นอย่างมาก เห็นได้ชัดจากการกระจายความเติบโตทางเศรษฐกิจไปยังภูมิภาคต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น โอซาก้า เกียวโต นาโกย่า ฮอกไกโด ฟุกุโอกะ ที่มีธุรกิจหลายระดับตั้งขึ้นในเมืองต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นบริษัทหรืออุตสาหกรรมชั้นนำ SMEs หรือวิสาหกิจชุมชน ไปจนถึงระดับโรงเรียนที่มีท้องถิ่นดูแล ซึ่งสามารถสนับสนุนการศึกษาและกิจกรรมต่าง ๆ ได้อย่างมีระบบและเข้มแข็ง
มองไทย “มอบภารกิจ ไม่เท่ากับ กระจายอำนาจ”
กลับมาที่ประเทศไทย ท้องถิ่นยังเผชิญปัญหาจากสัดส่วนงบประมาณที่ได้รับน้อยเกินไป ทำให้เป้าที่ตั้งไว้ว่าจะสามารถดูแล คุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่นได้ครอบคลุมทุกช่วงวัยกลับทำได้ไม่กี่อย่างในความเป็นจริง และยังไม่สามารถสร้างความมั่นใจให้บุคลากรจากส่วนกลางที่ต้องถูกโอนย้ายมาทำงานให้ท้องถิ่นได้
เนื้อความของรัฐธรรมนูญ ปี 2550 เป็นอีกหนึ่งสัญญาณของความถดถอยด้านการกระจายอำนาจ เช่น มาตรา 78(2) ซึ่งให้ความสำคัญกับแผนงานของจังหวัดมากกว่าท้องถิ่น โดยระบุให้ท้องถิ่นต้องเป็นผู้สนับสนุนงานของจังหวัด ซึ่งเป็นหลักการที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ที่มุ่งเน้นการตอบสนองท้องถิ่นของตัวเองให้ดีขึ้น ไม่ใช่การสนับสนุนงานของส่วนภูมิภาค
ยกตัวอย่าง เช่น กรมทางหลวงชนบทสร้างถนนเสร็จแล้ว ต้องถ่ายโอนให้ท้องถิ่นดูแลต่อ ตามหลักการต้องมีงบประมาณและบุคลากรมาด้วย แต่ในความเป็นจริงท้องถิ่นได้แค่ถนนไปดูแล และต้องใช้ทั้งคนและงบประมาณของตัวเอง ซึ่งอาจกลายเป็นภาระที่ต้องรับผิดชอบมากขึ้น
โครงการรัฐของบางหน่วยงานถูกเขียนให้เป็นรายจ่ายของท้องถิ่นหรือที่เรียกว่า “งบฝาก” ก็เป็นอีกหนึ่งกรณีที่ทำให้ท้องถิ่นต้องหนักใจ เพราะต้องควักกระเป๋าตัวเอง เช่น เบี้ยยังชีพคนชรา ค่าอาหารกลางวันและนมเด็ก หรือกระทั่งงานปราบปรามยาเสพติด ซึ่งความจริงแล้ว เป็นค่าใช้จ่ายที่รัฐบาลต้องอุดหนุนเนื่องจากเป็นนโยบายของรัฐไม่ใช่งานที่ท้องถิ่นคิดเอง ซึ่งทำให้หลายท้องถิ่นแทบไม่เหลืองบประมาณไปพัฒนาด้านอื่น ๆ
ยุคมืดมนของการกระจายอำนาจ ใครกันแน่ที่หวงแหน?
สถานการณ์การกระจายอำนาจยิ่งมืดมน หลังเกิดรัฐประหาร ในปี 2557 โดยครั้งนี้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นแทบอยู่ในความสงบโดยสมบูรณ์ เพราะหากท้องถิ่นไหนไม่ร่วมมือก็อาจถูกคำสั่งตามมาตรา 44 ให้ยุติการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว โดยเฉพาะผู้บริหารท้องถิ่นที่มีประเด็นค้างอยู่ในระหว่างการตรวจสอบของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินหรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
ผู้บริหารท้องถิ่นแห่งไหนถูกสั่งยุติการปฏิบัติหน้าที่ จะมีการแต่งตั้งข้าราชการไปทำหน้าที่แทน ขณะเดียวกัน บางท้องถิ่นกลับอยู่ในตำแหน่งได้ยาวแบบไม่ต้องลงสนามเลือกตั้ง
“ภายใต้การเมืองที่ไม่มีเสถียรภาพแบบนี้ ข้างบนแบ่งขั้วแบ่งค่ายทะเลาะกัน มีรัฐประหารแทรกเป็นระยะ พอมีรัฐประหารมา เขาก็ต้องการความร่วมมือจากผู้นำท้องถิ่น ให้อยู่ในตำแหน่งไปเลย พวกนี้ก็สบายเข้าเซฟโซน เขาก็แฮปปี้”
สติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
แม้จะต้องหยุดชะงักไปบ้าง แต่ไม่ได้หมายความว่าความตื่นตัวของภาคประชาสังคมในการเรียกร้องให้กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะหายไปโดยสิ้นเชิง
ในปี 2565 คณะก้าวหน้ารวมถึงภาคประชาชนอีกหลายกลุ่ม ร่วมรณรงค์ให้ประชาชนลงชื่อเพื่อเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวด 14 ต่อรัฐสภา เนื้อหาหลักว่าด้วยการเสนอทำประชามติยกเลิกการปกครองส่วนภูมิภาค ผู้บริหารสูงสุดของท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง และมีความเป็นอิสระ ส่วนกลางไม่สามารถสั่งได้
นอกจากนี้ ยังได้เสนอให้เพิ่มการแบ่งรายได้ให้กับท้องถิ่นจากร้อยละ 30 ให้เป็นร้อยละ 50 เท่ากันระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่น
บรรยากาศการรณรงค์ปลุกกระแสการกระจายอำนาจ กลับมาคึกคักอีกครั้ง จากการที่มีประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมลงชื่อมากถึง 76,591 คน
อย่างไรก็ตาม เมื่อเข้าสู่การลงมติ ญัตตินี้จบลงด้วยคะแนนรับหลักการ 254 เสียง ไม่รับหลักการ 245 เสียง งดออกเสียง 129 เสียง คะแนนรับหลักการมีจำนวนน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของ 2 สภา คือน้อยกว่า 361 เสียง ในจำนวนนี้มี สว. เห็นชอบจำนวน 6 เสียง ซึ่งน้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของ สว.
ดังนั้น ผลมติที่ประชุมก็คือไม่รับหลักการ
“เราต้องยอมรับรัฐรวมศูนย์ เพราะเขาก็หวงอำนาจอยู่พอสมควร โดยเฉพาะเราบอกว่าการกระจายอำนาจ การพัฒนาท้องถิ่น มันเคียงคู่มากับการเปิดพื้นที่ทางการเมืองในระดับชาติ
“วันนี้คนที่เขาเป็นพรรคการเมือง เป็นนักการเมืองก็หวังเป็นรัฐบาล คุมอำนาจกระทรวงต่าง ๆ เต็มไม้เต็มมือ ให้สมกับที่เขาลงทุนไปในสนามเลือกตั้ง วันดีคืนดีจะมาบอกว่าจะเอาส่วนใหญ่ที่อยู่ในมือส่วนกลางกลับหัวไปให้ท้องถิ่น เขาก็ไม่มีแรงจูงใจที่จะผลักดันการแก้ปัญหาพวกนี้อีก”
สติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ไม่ต่างจาก รศ.ตระกูล มองในทิศทางเดียวกันว่า เหตุผลที่ 3 ทศวรรษ ของการกระจายอำนาจยังไม่ไปถึงไหน เพราะส่วนหนึ่งผู้ถืออำนาจรัฐกังวลว่า หากกระจายอํานาจไปให้ท้องถิ่นมากเกินไป อำนาจรัฐจากส่วนกลางจะเหลือน้อย
สำหรับนักการเมืองที่หวังตำแหน่ง เพื่อเข้ามาบริหารงบประมาณ หากงบในส่วนนี้ถูกตัดให้ท้องถิ่น ก็อาจไม่คุ้มค่าในการลงเล่นการเมืองและอีกมิติก็อาจมองว่าจะทำให้เสียเปรียบด้านการเมืองในบางพื้นที่ด้วย
นอกจากนี้ ยังมีข้อครหาว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีการทุจริตมากขึ้น เพราะมีอำนาจและงบประมาณเพิ่มขึ้นในการบริหารทรัพยากร ซึ่งเป็นอีกหนึ่งสาเหตุที่มักถูกยกมาเพื่อคัดค้านการกระจายอำนาจ
แต่ก็มีข้อโต้แย้งจากข้อมูลของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ที่เคยตีความและประเมินมูลค่าความเสียหายที่เกิดจากการทุจริตคอร์รัปชัน พบว่ามูลค่าความเสียหายจากการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 ถึง 2564 มีน้อยกว่าราชการส่วนกลางในช่วงเวลาเดียวกันเป็นอย่างมาก โดยราชการส่วนกลางมีมูลค่าความเสียหายรวมย้อนหลัง 15 ปีที่สูงกว่าถึง 9 เท่า เลยทีเดียว
ทางออกในเรื่องนี้จึงอาจไม่ใช่การมองว่างบประมาณอยู่ที่ใครโปร่งใสกว่ากัน แต่ควรเป็นเรื่องของการเปิดเผยและเปิดทางให้ประชาชนมีกลไกเข้ามามีส่วนร่วมตรวจสอบมากที่สุด ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ นักการเมืองระดับชาติ หรือนักการเมืองท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม ผศ.ตระกูล ได้ยืนยันว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้มีแต่ภาพลบ หลายแห่งเป็นท้องถิ่นที่มีศักยภาพสูงและเข้าใจการบริหาร เช่น เทศบาลเมืองร้อยเอ็ดที่ทำเรื่องการจัดการขยะได้อย่างดีเยี่ยม หรือเทศบาลนครยะลา ที่สามารถแก้ไขปัญหาน้ําท่วมได้ดีมาก เพียงแต่ท้องถิ่นที่มีศักยภาพแบบนี้ รวมทั่วประเทศแล้ว อาจมีแค่จำนวนหลักร้อย จากทั้งหมดมากกว่า 7,000 แห่ง
สอดคล้องกับ สติธร ที่ให้ข้อสังเกตว่า หากประเมินจากท้องถิ่นที่ได้รับรางวัลพระปกเกล้า ซึ่งมอบให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีผลงานโดดเด่นในการพัฒนาท้องถิ่น ต้องยอมรับว่าท้องถิ่นที่มีศักยภาพสูงอาจมีเพียงประมาณ ร้อยละ 1 เท่านั้น แต่เป็นเรื่องที่เข้าใจได้เพราะความจำกัดของงบประมาณและอำนาจทำให้ท้องถิ่นทำอะไรไม่ได้มากนัก
ผู้นำท้องถิ่นที่โดดเด่นหรือมีความสร้างสรรค์ส่วนใหญ่ จะต้องเป็นคนกล้าตีความฉีกกฏระเบียบหรือกล้าข้ามขั้นตอนเพื่อให้มีความรวดเร็วในการแก้ปัญหา แน่นอนว่าการกระทำเช่นนี้ มักตามมาด้วยการถูกตรวจสอบ
อย่างที่คุ้นชินว่า ผู้บริหารท้องถิ่นจำนวนไม่น้อย มองว่า วาระผู้นำท้องถิ่น อยู่เพียง 4 ปี จึงไม่มีเหตุผลที่จะเอาตัวเองไปเสี่ยง ซึ่งข้อจำกัดเหล่านี้ พลังสร้างสรรค์จึงค่อย ๆ หายไปจากท้องถิ่นอย่างน่าเสียดาย
‘กระจายอำนาจ’ เป็นไปได้ ?
เมื่อประเทศไทยกำลังเข้าสู่การเลือกตั้งระดับชาติในวันที่ 8 ก.พ. 69 ช่วงเวลาต่อจากนี้จึงเป็นช่วงเวลาของประชาชนที่จะได้รับทราบแนวคิดและนโยบายจากพรรคการเมือง และอาจเป็นโอกาสของภาคประชาชนที่จะผลักดันการกระจายอำนาจแท้จริงเกิดขึ้นอีกครั้ง
สติธร เชื่อมั่นว่า การกระจายอำนาจในสังคมไทยยังเป็นไปได้ โดยต้องคำนึงถึง 2 เรื่องสำคัญ
- การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ โดยต้องมีหมวดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น หรือหมวดการกระจายอํานาจเป็นการเฉพาะ
- ต้องมีพรรคการเมืองที่มีแนวคิดเสรีประชาธิปไตย และให้ความสำคัญกับเรื่องการกระจายอำนาจจริง ๆ เพราะถึงแม้รัฐธรรมนูญกำหนดไว้หรือมีกฎหมายกำกับก็อาจไปไม่ถึงเป้าหมายได้ ถ้าไม่มีพรรคการเมืองเป็นพาหนะพาไปสู่จุดหมาย
อย่างไรก็ตาม สติธร บอกว่า ในตอนนี้พอมองเห็นโอกาสเปิดประตูไปสู่การเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่และพอจะมองเห็นพรรคการเมืองที่มีจุดยืนในเรื่องนี้ แม้จะต้องใช้เวลารอต่อไปอีกนานพอสมควร
ด้าน ผศ.ตระกูล เห็นตรงกันว่าถ้าต้องการไปสู่การกระจายอํานาจโดยเร็ว จำเป็นต้องร่างรัฐธรรมนูญใหม่ มีหมวดว่าด้วยการกระจายอํานาจที่ชัดเจน และส่วนที่ต้องเพิ่มคือมาตรการบังคับให้หน่วยงานส่วนกลางต้องเล็กและกระชับกว่านี้
ส่วนพรรคการเมืองก็ต้องบอกประชาชนให้ได้ว่า ถ้าเป็นรัฐบาลจะจัดการนโยบายการกระจายอํานาจอย่างไรใน 3 เรื่องสำคัญ คือ งาน เงิน และคน เพราะถึงขณะนี้ แม้แต่พรรคประชาชนที่มีความก้าวหน้าในเรื่องนี้มากที่สุดก็ยังไม่มีรายละเอียด มากไปกว่าการให้ความสำคัญกับการที่ตัวผู้บริหารท้องถิ่นระดับจังหวัดต้องมาจากการเลือกตั้งเป็นหลัก
ทั้งหมดนี้จึงสะท้อนว่า “เชียงใหม่มหานคร ภูเก็ตมหานคร หรือขอนแก่นมหานคร” ไม่ได้เป็นเพียงความฝันเชิงสัญลักษณ์ หากคือคำถามใหญ่ต่อโครงสร้างอำนาจของรัฐไทยว่า จะยังยึดการรวมศูนย์ที่พิสูจน์แล้วว่าตอบโจทย์ได้น้อยลงเรื่อย ๆ หรือกล้าปลดล็อกงาน เงิน และคน ให้ท้องถิ่นกำหนดอนาคตของตนเองอย่างแท้จริง
เช่นเดียวกันนั้น การกระจายอำนาจก็ไม่อาจสำเร็จได้ด้วยถ้อยคำในรัฐธรรมนูญหรือคำสัญญาทางการเมืองเพียงลำพัง หากแต่ต้องอาศัยเจตจำนงของพรรคการเมืองที่กล้าท้าทายระบบเดิม ควบคู่กับพลังของประชาชนในฐานะผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้ตรวจสอบใกล้ชิดที่สุด
