กรรมาธิการ มีไว้ทำไม ? จัดระเบียบสภา หรือ คุมการตรวจสอบ เส้นแบ่งดุลอำนาจการเมืองไทย

การรับรู้ถึงการมีอยู่ของ คณะกรรมาธิการ ทั้งใน สภาผู้แทนราษฎร และ วุฒิสภา ปรากฏให้เห็นชัดมากขึ้น โดยเฉพาะการถ่ายทอดสดการประชุมคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ที่มักถูกนำมาเสนอเป็นข่าวหรือกลายเป็นกระแสไวรัลในโซเชียลมีเดีย เมื่อมีการซักถามกันอย่างดุเดือดในเรื่องที่สังคมกำลังให้ความสนใจ รวมไปถึงการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อพิจารณากฎหมายสำคัญ ๆ

การถ่ายทอดสดที่ประชุมกรรมาธิการหลายครั้ง ทำให้เราได้เห็นบทบาทของกรรมาธิการ ไม่ว่าจะเป็นการทำหน้าที่ซักถามข้อมูลที่ประชาชนอยากรู้ การร้องขอเอกสารสำคัญจากหน่วยงานราชการ เพื่อนำมาตรวจสอบหาข้อเท็จจริง

แต่สิ่งที่คนส่วนใหญ่ไม่ค่อยรู้ คือ กรรมาธิการ มีเพียงอำนาจ ‘ขอความร่วมมือ’ หากฝ่ายบริหารเพิกเฉยก็ไม่มีความผิดหรือโทษใด ๆ จนถูกมองว่าเป็นเพียง ‘เสือกระดาษ’

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อ โสภณ ซารัมย์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้เห็นชอบแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการสามัญ โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการบรรจุระเบียบวาระ การเชิญหรือเรียกบุคคลมาให้ข้อมูลที่ต้องผ่านมติที่ประชุม ตลอดจนการจัดการปัญหาการพิจารณาเรื่องที่มีขอบเขตหน้าที่คาบเกี่ยวกันระหว่างกรรมาธิการตั้งแต่ 2 คณะขึ้นไป

แม้ที่ผ่านมา จะมีคำถามต่อการทำงานของกรรมาธิการในหลายมิติ ทั้งจำนวนคณะที่มากเกินจนงานซ้ำซ้อน กรรมาธิการบางคนขาดความเชี่ยวชาญในเรื่องที่รับผิดชอบ ไปจนถึงการปฏิบัติหน้าที่บกพร่อง ขาดประชุมบ่อย หรือใช้ตำแหน่งแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน

แต่การวางกรอบการทำงานใหม่ครั้งนี้ ก็มีแรงกระเพื่อมเกิดขึ้น เมื่อการใช้อำนาจของประธานสภาฯ เกิดขึ้นในยุครัฐบาลภูมิใจไทย ทำให้เกิดการตั้งคำถามในแวดวงนักรัฐศาสตร์และนักกฎหมาย รวมถึงฝ่ายค้าน ว่านี่เป็นการจัดระเบียบสภา หรือ ตัดทอนอำนาจตรวจสอบ กันแน่ ?

เพราะบทบาทของกรรมาธิการส่งผลโดยตรงต่อผลประโยชน์ของทุกคน การทำความเข้าใจบทบาทหน้าที่และติดตามผลงานของพวกเขา จึงเป็นสิ่งสำคัญที่ภาคประชาชนไม่ควรมองข้าม เพื่อร่วมกันรักษาเจตนารมณ์ในการตรวจสอบให้เกิดประโยชน์สูงสุด

กรรมาธิการ มีไว้ทำไม ?

หลายคนคงเคยได้ยินชื่อ ‘กรรมาธิการ’ บนหน้าข่าวการเมือง แต่ยังไม่แน่ใจนักว่า จริง ๆ แล้วพวกเขาคือใคร ทำหน้าที่อะไร และมีความสำคัญอย่างไรต่อระบบรัฐสภา

ก่อนจะหาคำตอบว่า ‘กรรมาธิการมีไว้ทำไม’ เราต้องมาทำความเข้าใจบทบาทพื้นฐานของกรรมาธิการกันก่อน

คณะกรรมาธิการ คือกลุ่มสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา ที่ถูกแต่งตั้งขึ้นมาให้เป็นเหมือนกับ ‘สภาเล็ก’ เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระสภาใหญ่ หรือรัฐสภาที่อาจไม่มีเวลาหรือความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านมากพอ

โดยทั่วไปแล้ว คณะกรรมาธิการมี 3 หน้าที่หลัก คือ กลั่นกรองและแก้ไขร่างกฎหมายก่อนลงมติ ตรวจสอบการใช้อำนาจและงบประมาณของฝ่ายบริหาร และรับเรื่องร้องทุกข์เพื่อช่วยเหลือประชาชน

สำหรับรัฐสภาไทย คณะกรรมาธิการประกอบด้วย คณะกรรมาธิการสามัญ ซึ่งเป็นคณะทำงานประจำที่อยู่ยาวตลอดสมัยสภา แบ่งเป็นฝั่ง ส.ส. 35 คณะ และ ส.ว. 21 คณะ

ถัดมาคือ คณะกรรมาธิการวิสามัญ ซึ่งเป็นคณะทำงานชั่วคราวที่จัดตั้งขึ้นมาทำภารกิจเฉพาะเรื่อง โดยจุดเด่นของกรรมาธิการชุดนี้คือสามารถดึงคนนอกผู้ช่วยเชี่ยวชาญในสาขาอาชีพต่าง ๆ เข้ามาร่วมทำงานได้

แต่หากมีเรื่องที่สองสภาเห็นไม่ตรงกัน เช่น ข้อขัดแย้งในร่างกฎหมาย ก็จะมีการตั้ง คณะกรรมาธิการร่วมกัน ที่ดึงทั้ง สส. และ สว. มาร่วมกันหาข้อสรุป และในกรณีเรื่องสำคัญที่ไม่ซับซ้อนแต่ต้องการความรวดเร็ว สภาใหญ่ก็สามารถปรับเปลี่ยนเป็น กรรมาธิการเต็มสภา เพื่อพิจารณาร่วมกันทั้งหมดได้ทันที

ส่วน คณะกรรมาธิการของรัฐสภา เป็นคณะกรรมาธิการที่ตั้งขึ้นโดยมติของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา เพื่อทำภารกิจที่อยู่ในอำนาจของรัฐสภาโดยตรง เช่น การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หรือร่างข้อบังคับการประชุมรัฐสภา นอกจากนี้ กรรมาธิการชุดหลักยังสามารถตั้ง คณะอนุกรรมาธิการ ซึ่งเป็นชุดย่อยลงไปอีกชั้น เพื่อส่งคนไปศึกษาเจาะลึกในเฉพาะเรื่องได้อย่างใกล้ชิด

รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดีคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อธิบายว่า บทบาทสำคัญของกรรมาธิการคือการแปรญัตติและแก้ไขร่างกฎหมาย เพื่อถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับรัฐบาล พร้อมทั้งคอยติดตามและตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน

กรรมาธิการมีอำนาจลงพื้นที่แสวงหาข้อเท็จจริงในประเด็นต่าง ๆ หรือนโยบายสาธารณะ อีกทั้งยังมีอำนาจในการเรียกข้าราชการ หรือเอกสารของรัฐเข้ามาชี้แจง เพื่อเปิดเผยข้อมูลให้สภาและประชาชนรับทราบ

นอกจากนี้ ยังสามารถตั้งคณะอนุกรรมาธิการไปศึกษาเฉพาะเรื่อง แต่งตั้งที่ปรึกษามาช่วยงานในด้านที่ไม่เชี่ยวชาญ และสรุปรายงานเสนอต่อรัฐสภาในลำดับถัดไป

“…การเลือกคนเข้ามาอยู่ในกรรมาธิการแต่ละชุด ส่วนใหญ่เขาจะขออยู่ในกรรมาธิการที่ตนเองถนัด ไม่ใช่โควต้า ไม่ใช่จะเอาใครไปอยู่ก็ได้ แม้แต่คนที่จะเป็นประธานกรรมาธิการในแต่ละเรื่อง ก็ต้องเป็นคนที่มีความรอบรู้ในเรื่องเหล่านั้น ติดตามเรื่องเหล่านั้นมาอย่างเต็มที่ เพราะฉะนั้น บทบาทตรงนี้มันเป็นความสําคัญที่จําเป็นจะต้องได้สมาชิกที่มีความสนใจ มีความเชี่ยวชาญในงานในหน้าที่แต่ละหน้าที่ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการทํางานของรัฐสภา”
รศ.ตระกูล มีชัย

สอดคล้องกับมุมมองของ ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จังหวัดเชียงใหม่ พรรคประชาชน บอกว่า หากเปรียบกับกีฬาฟุตบอล การอภิปรายในสภาใหญ่ก็เหมือนการลงเตะในสนามจริง ส่วนกรรมาธิการก็คือ ‘ทีมงานวิเคราะห์เกม’ หรือคณะบุคคลที่อยู่เบื้องหลัง ซึ่งใช้เวลาในการวิเคราะห์เจาะลึกข้อมูล เพื่อเตรียมความพร้อมก่อนลงแข่งจริง

“กรรมาธิการเป็นเหมือนห้องที่ใช้ในการสืบสวนหาข้อเท็จจริง มาพิสูจน์กันว่าข้อมูลต่าง ๆ หลักฐานต่าง ๆ เหล่านี้มันจริงเท็จอะไรยังไง เอาง่าย ๆ ก็คือเวลาอภิปรายอาจจะ 7 นาที แต่ก่อนที่จะอภิปรายได้ งานเบื้องหลังส่วนใหญ่ก็จะอยู่ในงานกรรมาธิการนี่แหละ ที่เราจะหาหลักฐานต่าง ๆ เอามาเยอะแยะมากมาย ในการที่จะมาตรวจสอบรัฐบาลก็คือใช้เวลาหลายชั่วโมงมากมาก”
ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์

ถ่ายทอดสดการประชุม เล่นละครการเมืองหรือไม่ ประชาชนจะเป็นคนตอบ

ในช่วงที่ผ่านมา เราคงเห็นบรรยากาศการถ่ายทอดสดที่ประชุมกรรมธิการหลายวาระ

ไม่ว่าจะเป็นการทำหน้าที่ ประธานกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2570 ของ สส. รักชนก ศรีนอก หรือภาพของ วีระ ธีรภัทรานนท์ ในฐานะกรรมาธิการวิสามัญที่ซักถามข้าราชการอย่างดุเดือด และเต็มไปด้วยความกดดัน

ปฏิเสธไม่ได้ว่านี่คือเรื่องที่ประชาชนยุคนี้ให้ความสนใจอย่างมาก ต่างจากในอดีตที่แทบไม่มีใครรู้ว่ากรรมาธิการทำงานกันอย่างไร หรือเกิดอะไรขึ้นบ้างในห้องประชุม

นรเศรษฐ์ ปรัชญากร สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง การมีส่วนร่วมของประชาชน สิทธิมนุษยชน สิทธิ เสรีภาพ และการคุ้มครองผู้บริโภค วุฒิสภา มองว่า ปัจจุบันการถ่ายทอดสดการประชุมถือเป็นเรื่องจำเป็น ไม่ใช่เพื่อสร้างกระแส แต่เป็นการดึงประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ทำให้ผู้ร้องเรียนสามารถติดตามความคืบหน้าได้จากที่บ้าน

ขณะเดียวกันยังช่วยกระตุ้นให้คณะกรรมาธิการต้องทำการบ้านมาเป็นอย่างดี เพื่อตั้งคำถามให้แหลมคม ทั้งยังเป็นการเพิ่มความรับผิดรับชอบให้แก่หน่วยงานรัฐด้วย เพราะหากบ่ายเบี่ยงหรือไม่ให้ความร่วมมือ สังคมก็จะได้เห็นและตัดสินการทำงานของหน่วยงานนั้นได้ทันที

“…ผมคิดว่าการทํางานโดยมีความเปิดเผยโปร่งใสแบบนี้ประชาชนก็จะรู้ว่าเราทํางานแบบไหน เราตั้งคําถามแบบไหน ทํางานเพื่อประโยชน์สาธารณะจริงไหม และข้อร้องเรียนที่เขาส่งมาให้เรา หรือว่าเข้ามาร้องเรียนกับเราถึงที่สภานั้นได้รับการตอบสนองอย่างไร”
นรเศรษฐ์ ปรัชญากร

ไม่ต่างจาก สส.ภัทรพงษ์ ที่มองว่า หนึ่งในประโยชน์ของการถ่ายทอดสดการประชุมกรรมาธิการ คือการเข้ามาเปิดพื้นที่ให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมมากขึ้น ซึ่งที่สุดแล้ว ประชาชนจะเป็นผู้ตัดสินเองว่าใคร กำลังเล่นละครการเมือง

“ผมว่ามันปฏิเสธไม่ได้ว่ามีคนมองว่าเป็นละครการเมือง แล้วมีคนที่พอมีกล้องมาปุ๊บ แอกชันเต็มที่เลย แต่ผมเชื่อว่าประชาชนดูออกว่าใครที่ถามโดยหลักการ คนนี้มีจุดประสงค์ชัดเจน เนื้อหาคําถาม ค่อนข้างตรวจสอบชัดเจนมากว่าต้องการอะไร แต่อีกคนพูดแบบน้ําไหลไฟดับ แอกชันเยอะแยะมากมาย เพราะฉะนั้นผมเชื่อว่าประชาชนเห็นแล้วก็สามารถตัดสินได้ในการเลือกตั้งครั้งต่อไป ว่าผู้แทนของเขาทํางานแบบไหนในสภา”
ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์

อย่างไรก็ตาม รศ.ตระกูล ตั้งข้อสังเกตว่า แม้การถ่ายทอดสดและการไล่จี้กดดันขอเอกสารกลางวงประชุม จะช่วยกระตุ้นให้ข้าราชการตื่นตัวและเตรียมข้อมูลมาอย่างดี แต่น้ำเสียงและท่าทีที่ดุดันแข็งกร้าวเกินไป ก็อาจสร้างความขัดแย้งโดยไม่จำเป็นระหว่างข้าราชการประจำกับฝ่ายการเมืองได้เช่นกัน

“ผู้ว่าฯ ในอดีตที่มาประชุมชี้แจงกรรมาธิการหรือตั้งงบประมาณ เขาบอกบางครั้งเขาอึดอัดมาก ในแง่ที่ว่าศักดิ์ศรีของเขาถูกดูหมิ่นจากนักการเมืองที่มาซักเขา เพราะฉะนั้น ประเด็นเหล่านี้ การจะซักข้อเท็จจริงหรือประเด็นอะไรที่ไม่รู้ กรรมาธิการจะต้องซักให้รู้ อันนี้เป็นสิ่งที่ถูกต้อง เพียงแต่ภาษาที่ใช้ของเราเองใช้วัฒนธรรมแบบกรรมาธิการของอเมริกันไม่ได้ ที่ด่าอัดกันแรง ๆ เลยนะ แต่คนไทยมันมีมิติทางด้านนี้อยู่ มันซ่อนอยู่ลึก ๆ มันก็มีเทคนิคอะไรบางอย่างที่อาจจะเป็นลักษณะของการให้เกียรติกัน แต่ว่าหนักแน่น”
รศ.ตระกูล มีชัย

อำนาจ คำสั่งเรียก อาวุธสำคัญ ที่มักไม่ค่อยได้ผล

หากพูดถึงอำนาจในมือของคณะกรรมาธิการที่เปรียบเสมือนอาวุธสำคัญในการตรวจสอบข้อเท็จจริง นั่นก็คือ อำนาจในการเรียกข้าราชการเข้ามาชี้แจงตอบคำถามหรือร้องขอเอกสารสำคัญ แต่อำนาจตามข้อกฎหมายนี้กลับถูกตั้งคำถามว่าศักดิ์สิทธิ์จริง ๆ หรือ ?

ในอดีต พระราชบัญญัติคำสั่งเรียกของคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พ.ศ. 2554 ถือเป็นเป็น ‘เขี้ยวเล็บ’ สำคัญ ทำให้คำสั่งเรียกของกรรมาธิการมีสภาพบังคับทางกฎหมายอย่างเป็นรูปธรรม

กฎหมายฉบับนี้กำหนดว่า หากกรรมาธิการมีมติออกคำสั่งเรียกบุคคลหรือเอกสารแล้ว ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่มาชี้แจงโดยไม่มีเหตุอันสมควร ถือเป็นความผิดทางอาญา มีโทษจำคุกไม่เกิน 3 เดือน หรือปรับไม่เกิน 5,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ทำให้ข้าราชการ รัฐมนตรี และเอกชน ไม่สามารถปฏิเสธการเข้ามาชี้แจงต่อหน้าที่ประชุมคณะกรรมาธิการได้

แต่จุดเปลี่ยนเกิดขึ้น เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า บทลงโทษทางอาญาใน พ.ร.บ.คำสั่งเรียกฯ พ.ศ. 2554 ขัดต่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 โดยระบุเหตุผลว่า มาตรา 129 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ระบุให้ คณะกรรมาธิการมีอำนาจเพียง ‘ส่งหนังสือเรียก’ มิได้ให้อำนาจในการ ‘ออกคำสั่งเรียก’

การปลดบทลงโทษนี้เองที่ทำให้กรรมาธิการสูญเสียอำนาจในมือ และไม่มีบทลงโทษทางอาญาแก่ผู้ที่ไม่ยอมมาชี้แจงอีกต่อไป จนถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ากรรมาธิการได้กลายสภาพเป็นเพียงเสือกระดาษที่ไร้เขี้ยวเล็บ

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันได้มีการออก พระราชบัญญัติอำนาจเรียกของคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พ.ศ. 2568 เพื่อคืนเขี้ยวเล็บให้กับคณะกรรมาธิการอีกครั้ง

กฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจ กรรมาธิการเรียกนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หรือข้าราชการเข้าชี้แจง พร้อมบังคับหน่วยงานรัฐส่งมอบเอกสารทั้งหมดโดยห้ามปกปิด หากรัฐมนตรีติดภารกิจต้องทำหนังสือชี้แจงและมอบหมายผู้แทนให้มาแทน

ที่สำคัญ หากข้าราชการเจตนาบ่ายเบี่ยง ไม่ส่งเอกสาร หรือเงียบหาย จะถือเป็นความผิดทางวินัย และหากกรรมาธิการเห็นว่ามีเจตนาละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามมาตรา 157 ก็สามารถรวบรวมหลักฐานส่งให้ ป.ป.ช ดำเนินคดีอาญาต่อได้ทันที

แต่ถึงอย่างนั้น สว. นรเศรษฐ์ ยืนยันว่า ที่ผ่านมา เขาไม่เคยใช้ พ.ร.บ.อำนาจ เรียกฯ เพราะเชื่อว่าการใช้อำนาจบังคับให้ข้าราชการเข้ามาชี้แจง ไม่ได้แปลว่าจะได้ความร่วมมือด้วยความเต็มใจ จึงเลือกใช้กลไกการติดตามวิธีอื่นที่มีประสิทธิภาพแทน เช่น ส่งหนังสือติดตามเป็นทางการ ให้หน่วยงานตอบกลับเป็นลายลักษณ์อักษร รวมถึงตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีให้มาตอบชี้แจงกลางสภา

“… ผมคิดว่าการบังคับแบบนี้ หนึ่ง เราจะไม่ได้การรับความร่วมมืออย่างเต็มใจ สอง การที่เราทําให้เขาเห็นได้ว่า เราทํางานอย่างจริงจัง แล้วเราก็ไม่ได้เป็นศัตรูกันนะ เราทํางานร่วมกัน ดึงความร่วมมือเพื่อแก้ปัญหาจริง ๆ จากประสบการณ์ที่ทํางานมา ผมจะได้รับความร่วมมือในลักษณะการทํางาน แบบนี้มากกว่า”
นรเศรษฐ์ ปรัชญากร

ในทางตรงกันข้าม ภัทรพงษ์ เห็นว่า อำนาจเรียกจะศักดิ์สิทธิ์ได้ กฎหมายต้องมีผลบังคับใช้อย่างจริงจังและมีบทลงโทษชัดเจน โดยเสนอแนวทางแก้ไขคือ เมื่อมีหนังสือเรียก รัฐมนตรีต้องมาตอบด้วยตัวเอง โดยสามารถยืดหยุ่นเรื่องวันเวลาให้ตรงกับวันที่รัฐมนตรีสะดวกได้ แต่ต้องมาตอบด้วยตัวเอง ไม่ใช่หลีกเลี่ยง เพราะฝ่ายบริหารต้องให้ความสำคัญกับการทำงานของสภาผู้แทนราษฎร และโปร่งใส พร้อมเปิดเผยข้อมูลต่าง ๆ สู่ประชาชน เนื่องจากไม่สามารถอาศัยเพียงการถามตอบกระทู้ในที่ประชุมสภาฯ อย่างเดียวได้

ในเรื่องการขอเอกสาร ต้องกำหนดกรอบเวลาส่งเอกสารชัดเจน โดยต้องระบุในกฎหมายให้ชัดว่าต้องส่งเอกสารภายในกี่วัน หากปล่อยเกินกำหนดถือว่ามีความผิด

ที่สำคัญต้องส่งคนมีอำนาจตัดสินใจจริง ๆ มาชี้แจงแทนการส่งลูกน้องมา เพื่อให้กรรมาธิการได้พูดคุยกับผู้มีอำนาจตัดสินใจตัวจริง

“…หน่วยงานที่มาชี้แจง บางทีถ้าเป็นเรื่องที่เขาไม่อยากมาตอบด้วยตัวเอง ก็มอบหมายให้คนที่มีอํานาจรองลงมา หลายครั้งที่ประเด็นที่เราถามแล้วไปไม่สุด เราอยากได้ข้อมูล แต่มันไปไม่สุด เพราะคนที่ชี้แจงค้าอยู่ สมมติว่าเป็น ผอ.กอง แต่เราเชิญอธิบดี เมื่อเขาส่ง ผอ.กองมา สมมติว่า ผอ.กอง ดูเรื่องน้ํา แล้วมี ผอ.กอง อีกส่วนดูเรื่องอากาศ ถ้ามาเฉพาะเรื่องน้ํา ผมก็ถามเรื่องอากาศไม่ได้ เขาก็ไม่มีข้อมูล เขาก็บอกว่าผมเป็นแค่ ผอ.กองน้ํา ทั้งที่เราเชิญอธิบดีนะ เพราะเราอยากได้ทั้ง 2 ประเด็น เพราะฉะนั้นผมว่าเรื่องของการให้ความสําคัญกับกรรมาธิการต้องเพิ่มขึ้นมากกว่านี้”
ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์

ในขณะที่ รศ.ตระกูล มองว่า โทษทางอาญาในอดีตนั้นรุนแรงเกินไปและขัดต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งการใช้โทษทางวินัยก็เพียงพอแล้ว ซึ่งความผิดทางวินัยที่สร้างความเสียหายนี้ จะเชื่อมโยงไปสู่ความผิดทางอาญาฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 157 ได้ในตัวอยู่แล้ว

“ … อาญาก็คือ 157 ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ตรงนี้ทุกคนกลัว ข้าราชการประจําทุกคนกลัวเรื่องของการถูกตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัย เพราะเพราะอะไรรู้มั้ยครับ ข้าราชการแต่ละคนเนี่ยมีคู่แข่ง มีคนคอยเลื่อยขาเก้าอี้

“ ก็เหมือนกับกรณีการโกงสอบท้องถิ่น อธิบดีถูกตั้งกรรมการสอบใช่ไหม ผมบอกตรง ๆ ว่าไม่โตแล้ว ถ้าสมมติว่าไม่ผิดนะ หรือว่าผิดที่ไหนไม่ร้ายแรง อนาคตจะโตขึ้นไม่มีทางแล้ว เพราะว่าคุณมีมลทิน การเคยถูกตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัย เวลาจะพิจารณาแต่งตั้งต่อไปไม่มีโอกาสเลย มันเป็นชะงักติดหลัง เพราะฉะนั้นข้าราชการทุกคนกลัว”
รศ.ตระกูล มีชัย

ช่องโหว่ของระบบกรรมาธิการไทย ทำไมไปไม่สุดทาง

แม้ที่ผ่านมาสังคมจะยังไม่ค่อยพูดถึงบทบาทของคณะกรรมาธิการมากเท่ากับสถาบันการเมืองอื่น แต่ในความเป็นจริงแล้ว นี่คือกลไกสภาที่สำคัญในการตรวจสอบและกลั่นกรอง การที่ประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่รู้ถึงบทบาทและหน้าที่ของกรรมาธิการ จึงเป็นโจทย์สำคัญ

ในงานวิจัย เรื่อง ‘ปัญหาการทำหน้าที่ของคณะกรรมาธิการในการแสวงหาข้อเท็จจริงภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 : ศึกษาเปรียบเทียบการทำหน้าที่ของคณะกรรมาธิการในประเทศสหรัฐอเมริกา’ รศ.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย ระบุว่า นอกจากอำนาจในการเรียกตามกฎหมายแล้ว ระบบกรรมาธิการของไทยประสบปัญหาและอุปสรรคเชิงโครงสร้างและการปฏิบัติงานที่ทำให้ขาดประสิทธิภาพในหลายด้าน

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องโครงสร้างการทำงานที่ซ้ำซ้อน มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญหรือกรรมาธิการสามัญขึ้นมาหลายคณะเกินไป จนทำให้หลายคณะเข้าไปศึกษาสอบหาข้อเท็จจริงในเรื่องเดียวกัน ส่งผลให้การทำงานกระจัดกระจาย และสิ้นเปลืองงบประมาณ

รวมไปถึงการที่กรรมาธิการของไทยขาดระบบผู้ช่วย เจ้าหน้าที่วิเคราะห์เชิงลึก หรือผู้เชี่ยวชาญประจำคณะที่มีศักยภาพสูง เมื่อเทียบกับสหรัฐอเมริกาที่มีหน่วยงานสนับสนุนเฉพาะ แต่ขณะที่กรรมาธิการไทยต้องพึ่งพาข้อมูลจากหน่วยงานรัฐหรือฝ่ายบริหารเป็นหลัก จนขาดความเข้มแข็งในการคานอำนาจ

ปัญหาต่อมาคือการคัดเลือกตัวบุคคลที่ไม่ตรงกับความเชี่ยวชาญ ระบบการจัดสรรตัวบุคคลลงในแต่ละคณะกรรมาธิการมักใช้เกณฑ์โควตาทางการเมืองหรือสัดส่วนของแต่ละพรรค มากกว่าจะพิจารณาจากความรู้ ความเชี่ยวชาญเฉพาะทางของ สส. หรือ สว. ผู้นั้นจริง ๆ

โดยวัฒนธรรมการเมืองแบบอิงประโยชน์ทางการเมือง กรรมาธิการ มักใช้พื้นที่การแสวงหาข้อเท็จจริงเป็นเครื่องมือทางการเมืองในการตอบโต้ ดิสเครดิต หรือปกป้องพวกพ้อง มากกว่าการค้นหาข้อเท็จจริงเพื่อประโยชน์สาธารณะ หรือการทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายอย่างเป็นกลาง

และสุดท้าย รายงานศึกษาที่ขาดการติดตามผล เมื่อกรรมาธิการสรุปรายงานข้อเท็จจริงและส่งให้รัฐบาลแล้ว กลับไม่มีกลไกบังคับหรือติดตามผลอย่างเป็นระบบว่าฝ่ายบริหารได้นำข้อเสนอนั้นไปปฏิบัติตามหรือไม่ รายงานจำนวนมากจึงถูกวางอยู่บนหิ้ง และกลายเป็นเพียงเอกสารที่ไม่มีผลในทางปฏิบัติ

ขณะที่ปัญหาการดำรงตำแหน่งในหลายคณะของกรรมาธิการบางคน จนเกิดปัญหาตารางประชุมชนกัน แม้ระบบสภาจะมีกลไกผู้ช่วย สส. เข้าจดบันทึกและติดตามข้อมูลย้อนหลังแทนได้ แต่ก็มีเสียงวิพากษ์วิจารณว่ากรรมาธิการบางคนกลับไม่ใส่ใจ แค่เดินเข้ามาเซ็นชื่อเอาเบี้ยประชุมแล้วก็ออกไปเฉย ๆ ไม่ให้ความสำคัญกับการทำหน้าที่

กรณี ที่กรรมาธิการ สส. และ สว. มีประเด็นการทำงานที่คาบเกี่ยวกันนั้น สว.นรเศรษฐ์ เสนอแนวทางแก้ปัญหาให้ สส. และ สว. ควรมีการนัดคุยกันนอกรอบตั้งแต่ต้นเพื่อแบ่งงานเรื่องการศึกษาวิชาการ จะได้ไม่ทำงานทับซ้อนกัน ส่วนเรื่องร้องเรียนเร่งด่วน หากฝั่งไหนคิวแน่น อีกฝั่งก็ช่วยรับเรื่องไปทำแทนได้ทันที

ขณะเดียวกันต้องดึงหน่วยงานอื่นมาร่วมเครือข่าย หากประชาชนร้องเรียนหลายแห่งพร้อมกัน ก็ให้ตั้งเป็นคณะทำงานร่วมกัน เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูล ใช้ผลการลงพื้นที่ร่วมกัน และเรียกหน่วยงานมาชี้แจงพร้อมกันในคราวเดียว ซึ่งจะช่วยประหยัดเวลาและทำงานได้รวดเร็วขึ้น

“ถ้าคุณไปทําประเด็นซ้ำประเด็นเดียวกันกับกรรมาธิการที่มีหน้าที่เดียวกัน อันนั้นผมคิดว่ามันก็เป็นการทํางานที่ซ้ำซ้อนนะครับ แต่ถ้าคุณทํางานร่วมกัน คุณแบ่งงานกันทํา

“บางครั้งที่เรามีเรื่องร้องเรียนเข้ามาเยอะ ๆ ผมก็ประสานกรรมาธิการที่มีอํานาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้น ๆ ว่าเรื่องนี้คุณทําอยู่หรือเปล่า ผมฝากเรื่องนี้ได้ไหม เพราะว่าตอนนี้มันเรื่องสําคัญนะ เรื่องด่วน มันไม่สามารถมาต่อคิวเข้ามาทําในเวลาอันรวดเร็วได้ อาจจะต้องฝาก อย่างบางเรื่องบางประเด็น กรรมาธิการของฝั่งสภา สส. อาจจะทําได้สะดวกกว่ากรรมธิการของฝั่ง สว.”
นรเศรษฐ์ ปรัชญากร

สิ่งที่พบจากการทำงานของกรรมาธิการเหล่านี้ นำมาสู่การประชุมร่วมกันระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร กับประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทั้ง 35 คณะ เพื่อหารือเกี่ยวกับแนวทางการดำเนินงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

ทันทีที่มีการแจ้งแนวทางที่ โสภณ ซารัมย์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ให้การเห็นชอบใน 4 แนวทาง สาระสำคัญ คือ การห้ามใช้อำนาจประธานคณะกรรมาธิการ ในการบรรจุวาระ ออกหนังสือเรียกบุคคลหรือเอกสาร แต่ต้องใช้มติองค์คณะกรรมาธิการ รวมถึงหากเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกันตั้งแต่ 2 กรรมาธิการขึ้นไปแล้วตกลงกันไม่ได้ ให้อำนาจประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ชี้ขาด

ทำให้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงโดยเฉพาะจากประธานคณะกรรมาธิการจากฝ่ายค้าน เช่น รังสิมันต์ โรม, รักชนก ศรีนอก และ ภคมน หนุนอนันต์ รวมถึงพรรคร่วมฝ่ายค้านอย่าง อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จากพรรคประชาธิปัตย์ ประเด็นสำคัญคือการตั้งคำถามต่อการทำหน้าที่ของประธานสภาผู้แทนราษฎร และหากต้องใช้มติองค์คณะกรรมาธิการในการดำเนินการต่าง ๆ ขณะที่สัดส่วน สส. ในหลายกรรมาธิการนั้นมาจากฝ่ายรัฐบาลมากกว่า จะเป็นการปิดช่องการตรวจสอบเรื่องที่มีความเกี่ยวข้องกับฝ่ายรัฐบาล

**โสภณ ซารัมย์** ประธานสภาผู้แทนราษฎร (ภาพ: สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร)

ประธานสภาผู้แทนราษฎร ออกมาชี้แจงกรณีดังกล่าวว่า มาจากมีผู้ร้องเรียนว่าการทำงานของกรรมาธิการมีความซ้ำซ้อน โดยที่ผ่านมา มีทั้งกรรมาธิการสามัญ กรรมาธิการวิสามัญ และคณะอนุกรรมาธิการจำนวนมาก รวมแล้วเป็นร้อยคณะ อีกทั้งยังมีการเชิญข้าราชการและบุคคลจากหน่วยงานต่าง ๆ รวมถึงวุฒิสภาเข้าร่วมประชุม ส่งผลให้ข้าราชการแทบไม่มีเวลาปฏิบัติงาน

นอกจากนี้ ยังมีผู้ร้องเรียนว่า ประธานกรรมาธิการใช้อำนาจไม่เป็นไปตามข้อบังคับ จึงได้เรียกประชุมเพื่อหารือแนวทางปฏิบัติ โดยยกหลักการเดียวกับกรณีการพิจารณาว่าร่างพระราชบัญญัติใดเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการเงินหรือไม่ ซึ่งจะมีการประชุมคณะประธานกรรมาธิการเพื่อหาข้อสรุป ซึ่งในการประชุมครั้ง ทุกฝ่ายได้นำความเห็นมาเสนอ และเสียงส่วนใหญ่เห็นว่าควรปฏิบัติตามข้อบังคับ จึงได้มอบหมายให้ฝ่ายกฎหมายของสภาไปตรวจสอบข้อบังคับและแนวทางปฏิบัติ เพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพและเกิดความร่วมมือในการเชิญบุคคลต่าง ๆ ก่อนที่ฝ่ายปฏิบัติจะจัดทำร่างระเบียบเสนอมาให้พิจารณา ซึ่งตนได้ลงนามเห็นชอบตามที่ฝ่ายกฎหมายและฝ่ายเลขาธิการสภาเสนอ พร้อมยืนยันว่า การออกระเบียบดังกล่าวไม่ได้เป็นการปิดปากการตรวจสอบ

จัดระเบียบสภา หรือ ตัดทอนอำนาจตรวจสอบ? วิเคราะห์กรณี “โสภณ” เคาะแนวทาง 35 กมธ. ความเห็นของ วัส ติงสมิตร นักวิชาการอิสระด้านกฎหมาย ซึ่งเป็นอดีตผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลฎีกา และอดีตประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ระบุว่า กรณีดังกล่าวได้นำมาสู่คำถามสำคัญทางกฎหมายรัฐธรรมนูญว่า “การจัดระเบียบการทำงานของกรรมาธิการดังกล่าว เป็นการใช้อำนาจโดยชอบของประธานสภาฯ หรือเป็นการก้าวล่วงและจำกัดอำนาจของกรรมาธิการเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมกำหนดไว้หรือไม่”

อดีตประธาน กสม. วิเคราะห์ไว้ในหลายกรณี ทั้ง การจัดระเบียบเพื่อความเป็นเอกภาพ เป็นการการจัดระเบียบหรือการจำกัดอำนาจ รวมถึงการตั้งคำถามต่อหลักนิติรัฐกับการถ่วงดุลอำนาจ โดยเฉพาะหลักการที่ว่า “ประธาน กมธ. ไม่ควรใช้อำนาจตามอำเภอใจและต้องเคารพมติขององค์คณะ” เป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่ในอีกด้านหนึ่ง “ประธานสภาฯ ก็ต้องเคารพขอบเขตอำนาจของ กมธ. ตามรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน” เพราะการถ่วงดุลอำนาจไม่ได้หมายถึงการให้อำนาจฝ่ายหนึ่งควบคุมอีกฝ่ายหนึ่งได้อย่างไม่มีขอบเขต

“…การควบคุมนั้น ต้องไม่กลายเป็นการใช้อำนาจเหนือ กมธ. จนทำให้กลไกตรวจสอบฝ่ายบริหารของฝ่ายนิติบัญญัติต้องรอการอนุญาตจากประธานสภาฯ ก่อนจึงจะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้

เพราะในระบอบประชาธิปไตย กลไกตรวจสอบอำนาจรัฐจะเข้มแข็งได้ก็ต่อเมื่อ ผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ภายใต้กรอบของกฎหมาย”
วัส ติงสมิตร กฎหมายและบ้านเมือง

ปฏิรูปเพื่อการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ

คำถามอีกข้อที่ต้องตอบให้ได้ก็คือ เราจะปฏิรูประบบการทำงานของคณะกรรมาธิการอย่างไร ให้กลายเป็นกลไกตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพและทำงานคุ้มค่ากับเงินภาษีอย่างแท้จริง

รศ.ตระกูล มีชัย ได้เสนอแนวทางปฏิรูปเพื่ออุดช่องโหว่และยกระดับกรรมาธิการสามัญทั้ง 35 ชุด ให้ทำงานได้ตรงตามเจตนารมณ์
โดยเริ่มต้นจากการสร้างผลงานนโยบายที่เด่นชัดอย่างน้อยปีละ 1 เรื่อง ซึ่งในแต่ละปี กรรมาธิการสามัญต้องผลักดันเอกสารข้อเสนอเชิงนโยบายสาธารณะที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนให้ถึงระดับรัฐบาล ไม่ใช่ทำเพียงรายงานหลังไปดูงานมาแล้วก็จบ ควบคู่กับการทำสรุป โดยย่อยรายงานเล่มหนามาเป็นสื่อประชาสัมพันธ์ที่เข้าใจง่าย เพื่อสื่อสารกับสังคมได้อย่างชัดเจนว่ากำลังศึกษาเรื่องอะไร ผลลัพธ์คืออะไร และจะขับเคลื่อนต่อไปอย่างไร

ขณะเดียวกัน ประเด็นร้อนที่สังคมกำลังให้ความสนใจ ก็ต้องเร่งศึกษาให้จบภายใน 1 เดือน เพื่อให้ทันต่อสถานการณ์ ไม่ปล่อยให้ยืดเยื้อจนล่าช้า

สุดท้ายคือการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนและผู้เชี่ยวชาญเข้ามามีส่วนร่วม ทั้งการเปิดรับข้อมูลจากสาธารณะ การดึงผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านมาร่วมงาน ตลอดจนการดึงทีมผู้ช่วย สส. และ สว. เข้ามาช่วยศึกษาวิจัยและค้นคว้าข้อมูลเชิงลึกอย่างจริงจัง

“ถ้าทําอย่างนี้ได้ ผมคิดว่าบทบาทของกรรมาธิการนั้นจะกลายเป็นความหวังของประชาชนมากกว่าที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรอีก…เป็นเสือที่ไม่จําเป็นต้องมีเขี้ยวแค่เห็นก็กลัวแล้ว เพราะว่ามีเขี้ยวต้องกัดใช่ไหม ไม่จําเป็นต้องมีเขี้ยว แต่เห็นแล้วกลัวเลย กลัวในอํานาจที่มีอยู่และสามารถที่จะจัดการ”
รศ.ตระกูล มีชัย

บทส่งท้าย

คณะกรรมาธิการถือเป็นกลไกที่สำคัญของระบบรัฐสภา ในการช่วยตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร และเป็นตัวแทนประชาชนในการติดตามเรื่องราวต่าง ๆ อย่างใกล้ชิด

แม้อำนาจตามกฎหมายในปัจจุบันจะมีข้อจำกัดจนทำให้ทำงานยากขึ้น แต่ตัวกรรมาธิการเองก็ต้องกัดไม่ปล่อย ทำงานเชิงรุกเพื่อใช้อำนาจที่มีอยู่ในมือ ให้คุ้มกับเงินภาษีของประชาชนมากที่สุด

ขณะเดียวกัน ประชาชนเองก็ต้องช่วยกันติดตามและตรวจสอบการทำงานของกรรมาธิการไปพร้อมกันด้วย เพราะยิ่งสังคมใส่ใจและคอยตั้งคำถามมากเท่าไร ก็ยิ่งเป็นแรงกดดันให้กรรมาธิการต้องทำงานอย่างจริงจังและโปร่งใสมากขึ้นเท่านั้น

นอกจากนี้ การทำงานของคณะกรรมาธิการคืออีกหนึ่งช่องทางสำคัญในโครงสร้างรัฐที่เปิดโอกาสให้คนนอก ทั้งนักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญสาขาต่าง ๆ เครือข่ายภาคประชาชน รวมถึงผู้ที่ได้รับความเดือดร้อน สามารถเดินเข้ามาร่วมประชุมและส่งเสียงถึงคนมีอำนาจโดยตรง

ความสำคัญของกรรมาธิการจึงไม่ได้วัดกันแค่ที่อำนาจทางกฎหมายอย่างเดียวเท่านั้น แต่คือการทำหน้าที่เป็นสะพานเชื่อมเสียงเรียกร้องของประชาชนให้ไปถึงฝ่ายบริหารด้วย เพื่อสร้างแรงกดดัน ที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของประเทศได้

อ้างอิง

หมายเหตุ: เนื้อหาบางส่วนเผยแพร่ครั้งแรกวันที่ 12 ส.ค. 2569 ในรายการ Cross Talk คิดต่างคุยกัน