กฎหมายการจัดการภัยพิบัติของไทย… มาไกลแค่ไหน ?

     

20 ปี หลังเหตุการณ์สึนามิ เกิดการเปลี่ยนแปลงในการจัดการภัยพิบัติในหลายด้าน หนึ่งในกลไกสำคัญคือกฎหมายที่ช่วยวางกรอบการทำงาน กำหนดบทบาท อำนาจ หน้าที่ ​ใหักับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ช่วงเวลาที่ผ่านมายังพบข้อจำกัด อุปสรรค ที่ทำให้การจัดการภัยพิบัติยังทำงานได้อย่างไม่เต็มที่

การปรับปรุงกฎหมายจึงเป็นขั้นตอนที่จำเป็นในปัจจุบัน เพื่อทำให้การจัดการภัยพิบัติมีประสิทธิภาพมากขึ้นโดยเฉพาะการให้อำนาจท้องถิ่นในการจัดการภัยพิบัติได้อย่างทันท่วงที และการมองไปถึงสถานการณ์อนาคตที่มีอุบัติภัยใหม่ ๆ ​เกิดขึ้นในช่วงการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมไปถึงการให้ความสำคัญกับกลไกการป้องกัน แทนการรอตั้งรับสถานการณ์ที่จะเกิดขึ้นเท่านั้น



รศ.เสรี ศุภราทิตย์ ผู้เชี่ยวชาญคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (IPCC)  และคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ กล่าวว่า เหตุการณ์สึนามิ เมื่อ 20 ปี ที่แล้ว วันที่ 26 ธันวาคม 2547 เกิดการเปลี่ยนผ่านสำคัญด้านกฎหมาย อย่างพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ​แต่ค่อนข้างเก่า ขณะที่แผนแม่บทก็ปรับปรุงมาเรื่อย ๆ

​”พ.ร.บ.มันปรับยาก เพราะต้องผ่าน สภาฯ แต่จริง ๆ แล้วต้องปรับเพราะมันเกิดมาจากพื้นฐานตั้งแต่เกิดสึนามิ มันไม่ได้พูดถึงเรื่อง Climate Change ปัจจุบันนี้เราก็เห็นอยู่ว่าภัยใหม่เลขหนึ่งคือ ภัยแล้ง น้ำท่วม โลกร้อน และประการสำคัญ พ.ร.บ. ไม่ได้เน้นการป้องกันมากนัก แต่อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ. ต้องปรับแล้ว เน้นไปที่ Climate Change ให้หนัก อย่าลืมว่า พ.ร.บ. เป็นกฎหมาย ใครไม่ทำตามมีความผิด ขณะที่แผนไม่ทำก็ยังไม่เป็นไร”

อย่างเรื่องงบประมาณ เมื่อไม่ให้ความสำคัญมากนัก งบประมาณก็ไปไม่ได้ ในปัจจุบันนี้ การเยียวยา ฟื้นฟู ก็ยังมีข้อจำกัดหลายด้าน เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด มีอำนาจอยู่ 50 ล้านบาท แต่ก็ยังติดขัดหลายประการในการจัดการ และ​ยังมีประเด็นเรื่องแนวโน้มภัยพิบัติข้างหน้าที่มีทิศทางรุนแรงมากกว่านี้อีกหลายเท่าตัว ถ้าไม่ปรับตัว ไทยจะเผชิญปัญหาแน่นอน

การมองระดับนโยบายต้องมองเป็นองคาพยพ มันใหญ่มากทุกกระทรวงมีส่วนเกี่ยวข้องหมดเลย ยกตัวอย่างการเอาแผนแม่บท ไปลงจังหวัด จะเป็นแผนจังหวัด หลังจากนั้นผู้ว่าฯ มีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามแผน เพราะสิ่งที่เป็นอยู่หน่วยงานก็บอกเตือนภัยแล้ว พอไปถามท้องถิ่น ก็บอกว่า เตือนบ้างไม่เตือนบ้าง แล้วไปถามประชาชน ก็บอกไม่ได้เตือนเลย ตกลงแล้ว ทั้ง 3 อย่างนี้จะฟังใคร แต่ สิ่งที่เกิดแล้วคือความสูญเสียชีวิตที่ไม่ต้องการให้เกิดขึ้น

ไทยยังมีช่องว่างการเตือนภัย แต่เรื่องระบบเตือนภัยพิบัติควรให้ท้องถิ่นมีบทบาทสูง หน่วยงานกลางสนับสนุนข้อมูล เครื่องมือ องค์ความรู้ เพราท้องถิ่นประชาชนจะรู้จักพื้นที่ดีกว่า ไม่ว่าอะไรจะเกิดขึ้นสำหรับการกระจายอำนาจเรื่องการจัดการด้านปฏิบัติการให้ไปสู่ท้องถิ่นคือเรื่องสำคัญ หากทำได้ความเสียหายมันลดลงไปอย่างน้อยๆ ก็ 30%

กรณีภัยพิบัติสึนามิก็เช่นกัน วันนี้เทคโนโลยีหลายอย่างทันสมัยมีการทำการร่วมมือกับหลายภาคส่วนในต่างประเทศ ทั้งการใช้ข้อมูลร่วมกัน แต่ความสำคัญมันอยู่ตรงที่ว่าความพร้อมของการประเมินระดับความสูงของสึนามิ​ เป็นเรื่องจำเป็นเพราะจะนำไปสู่การวางแผนการหนีภัย รู้ต้นตอสาเหตุและข้อจำกัด ก็จะดีต่อการเตรียมป้องกันภัยพิบัติอนาคต ที่สำคัญประชาชนต้องมีความพร้อมมีความรู้ มีส่วนร่วม ไม่ว่าจะเกิดภัยพิบัติอะไรประชาชนปรับตัว ป้องกันภัยได้คือเป้าหมายสูงสุดของการปลอดภัย

พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 : อำนาจหน้าที่ (กระจายอำนาจ) มาตรา 20 ในรายละเอียดจะพบว่า ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่มีหน้าที่ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตท้องถิ่นของตน โดยมีผู้บริหารท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่นั้นเป็นผู้รับผิดชอบในฐานะผู้อํานวยการท้องถิ่น และมีหน้าที่ช่วยเหลือผู้อํานวยการจังหวัด และผู้อํานวยการ อําเภอตามที่ได้รับมอบหมาย

ในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้อํานวยการท้องถิ่นตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้อํานวยการท้องถิ่นมีอํานาจสั่งการควบคุม และกํากับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานและอาสาสมัครให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ให้ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่นั้นเป็นผู้ช่วยผู้อํานวยการท้องถิ่น รับผิดชอบและปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตท้องถิ่นของตนและมีหน้าที่ช่วยเหลือผู้อํานวยการท้องถิ่นตามที่ได้รับมอบหมาย

เสนอให้กำหนดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดการภัยพิบัติ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตท้องถิ่นของตน จัดทำแผนการจัดการภัยพิบัติการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประกาศเขตภัยพิบัติในเขตท้องถิ่นของตน จัดให้มีอาสาสมัครเพื่อช่วยเหลือเจ้าพนักงานในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ส่งเสริมชุมชนเตรียมพร้อมรับมือภัยพิบัติการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ช่วยเหลือปฏิบัติการอื่นใดตามที่ผู้อำนวยการจังหวัดและผู้อำนวยการจังหวัดมอบหมาย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถออกข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ให้ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้อำนวยการท้องถิ่น มีปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ช่วยผู้อำนวยการท้องถิ่น และมีอำนาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อการพิจารณาหรือปฏิบัติงานตามที่ได้รับมอบหมาย

ข้อสังเกต : พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 ในระยะก่อนเกิดภัย ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยไม่ได้กำหนดเนื้อหาโครงสร้างในส่วนที่เกี่ยวกับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอย่างแท้จริงไว้ในกฎหมายให้เป็นสัดส่วนแต่อย่างใด ตรงกันข้ามกลับปรากฏเพียงหมวดว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในหมวดที่ 2 แทน ซึ่งเมื่อพิจารณาเนื้อหาสาระของกฎหมายแล้ว เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการในขณะเกิดภัยหรือเป็นการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อเกิดภัยขึ้นแล้วแทบทั้งสิ้น โดยพระราชบัญติดังกล่าวไม่ได้มีการกำหนดหมวดหมู่ว่าด้วยเรื่องการป้องกันสาธารณภัย ซึ่งเป็นขั้นตอนการดำเนินการก่อนเกิดภัย และหมวดหมู่ที่ว่าด้วยการฟื้นฟูบูรณะซ่อมแซม ซึ่งเป็นขั้นตอนการดำเนินการภายหลังเกิดภัยไว้แต่อย่างใด

เมื่อศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายด้านภัยพิบัติของไทยกับต่างประเทศพบว่า ไทยไม่มีกฎหมายกำหนดให้รัฐมีภารกิจในการป้องกันภัยพิบัติโดยตรง ขณะที่ญี่ปุ่นมีการกำหนดให้รัฐมีหน้าที่รับผิดชอบในการสร้างมาตรการอย่างครอบคลุมเกี่ยวกับการป้องกันภัยพิบัติไว้ในมาตรา 3 ของ พ.ร.บ.มาตรการป้องกันสาธารณภัยแห่งประเทศญี่ปุ่น ค.ศ.196

คอขวดในการจัดการภัยพิบัติท้องถิ่น

รศ.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์ประจำภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ไทยยังมีข้อจำกัดหลายด้านในการรับมือกับภัยพิบัติ ซึ่งเป็นปัญหาในเชิงระบบ และเป็นปัญหากับตัวผู้ปฏิบัติ แม้สถานการณ์วันนี้จะดีขึ้น ​ผู้บริหารท้องถิ่น รวมถึงภาคชุมชน ที่ตื่นตัวเรื่องภัยพิบัติ ​แต่ก็ต้องยอมรับว่าไม่ใช่ว่าทุกคนจะสามารถรับมือกับเรื่องนี้ได้โดยลำพัง

ดังนั้น ทักษะการจัดการรับมือกับภัยพิบัติ ท้องถิ่นยังต้องเรียนรู้อีกพอสมควร ตั้งแต่การรับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับพื้นที่ตัวเอง ทั้งในเชิงภูมิศาสตร์ ​ชิงสภาพอากาศ​ และลักษณะพื้นที่ทางกายภาพของชุมชนหรือเมือง เพื่อที่จะวางแผนรับมือล่วงหน้า มีแผน มีระบบ มีการเตรียมการซักซ้อม เตรียมทรัพยากรให้ให้เพียงพอ ทั้งในเชิงงบประมาณ เครื่องมืออุปกรณ์ ซึ่งมีความสำคัญ

“แต่ก็ต้องยอมรับว่าวันนี้ท้องถิ่นก็ไม่ได้มีงบประมาณเยอะมากแบบในอดีต นี่คือคือโจทย์ที่ต้องมีการพูดคุยกันเพื่อให้เกิดการตกผลึกว่าเรื่องงบประมาณ เครื่องไม้เครื่องมือจะทำอย่างไร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมารับมือกับภัยพิบัติได้อย่างไร อันนี้เป็นในระดับปฏิบัติการ”

วันนี้ในภาพใหญ่ แม้ว่าเราจะมีโครงสร้างที่อาจจะเรียกว่า ซิงเกิลคอมมานด์ ที่รัฐบาล มีกรอบกฎหมายต่าง ๆ วางเอาไว้ แต่ข้อดีมันก็มี คือทำให้เกิดเอกภาพของการสั่งการ โดยเฉพาะกรณีที่เป็นภัยพิบัติขนาดใหญ่แต่ต้องไม่ลืมว่าหลายครั้งที่เราพบภัยพิบัติ ไม่ว่าจะน้ำท่วม ฝุ่นควัน มันคลุมในบางพื้นที่ในบางภูมิภาค เพราะฉะนั้นโครงสร้างใหญ่ที่ออกแบบไว้เป็นซิงเกิลคอมมานด์ บางทีข้อมูลหรือการสั่งการ มันไม่เร็ว ระหว่างส่วนกลางกับพื้นที่

ฉะนั้นในโครงสร้างซิงเกิลคอมมานด์ ​มันอาจจะต้องมานั่งทบทวนว่ามันเป็นคอขวดหรือไม่ คอขวดในแง่ของการสื่อสารข้อมูลจากพื้นที่วิ่งไปสู่ส่วนกลาง แล้วส่วนกลางสั่งการลงมามาถึงพื้นที่มันอาจจะสื่อสารล่าช้า ฉะนั้นในบางครั้งมันทำให้เกิดโจทย์ใหม่ที่ต้องคิดว่า ถ้าเรากระจายการตัดสินใจหรือแม้กระทั่งการจัดการทรัพยากรบางส่วนลงไปอยู่ในระดับพื้นที่ในภูมิภาคหรือระดับจังหวัดที่มากขึ้นมันอาจจะทำให้เกิดประสิทธิภาพในการจัดการที่ดีขึ้น อันนี้คือส่วนใหญ่ที่น่าจะต้องทบทวนในเชิงระบบ

สำหรับนโยบายมาถูกทางแล้วบางส่วน เพราะว่ารัฐบาลทุก ๆ ยุคทุกสมัยก็สนใจเรื่องนี้​สำคัญ แต่การขับเคลื่อนนโยบายเป็นขอขวด ​ซึ่ง​เรามีหน่วยงานรับผิดชอบก็จริงโดยกระทรวงมหาดไทยโดยกรมต่าง ๆ แต่กลายเป็นว่าในการประสานงานการสั่งการ มันสื่อสารกันไม่ชัดเจนจนทำให้หน่วยงานในเชิงพื้นที่ซึ่งมีจำนวนมาก ทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งที่เป็นภาคประชาสังคม มันไม่ไม่เกิดความชัดเจนในเชิงประสิทธิภาพของการสื่อสารการสั่งการ มันก็เลยทำให้เกิดลักษณะกระจัดกระจายพอสมควร กว่าจะร่วมมือกันระดมสรรพกำลัง รับมือกับปัญหาเฉพาะหน้า บางทีมันก็เหตุการณ์ผ่านไปแล้วค่อยกลับมาตั้งหลักกัน

ฉะนั้นโจทย์ใหญ่คือจะทำอย่างไรให้นโยบายมันถูกนำมาปฏิบัติแบบลงตัวมีประสิทธิภาพมากที่สุด ประสิทธิภาพอาจจะมองตั้งแต่การเตรียมการ การรับมือเหตุเฉพาะหน้า และเกิดเหตุแล้วจะฟื้นฟูยังไงให้กลับมาสู่สภาพปกติเร็วที่สุด ผมว่าตรงนี้แหละ ยังเป็นปัญหาในเชิงนโยบายกึ่งในการปฏิบัติที่ยังมีข้อขวดอยู่

พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 พบว่า ในขอบเขต อำนาจหน้าที่ : ไม่ได้กำหนดขอบเขตการดำเนินการของรัฐในการ “ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย” ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายในการเข้าจัดการสาธารณภัยนั้น จะต้องดำเนินการในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอย่างไรและภายในขอบเขตเพียงใด

โดยอาจจะเป็นกรณีการดำเนินการป้องกันภัยในแง่ของการเตรียมการก่อนที่จะเกิดสาธารณภัย หรือเป็นการดำเนินการในการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อเกิดสาธารณภัยแล้ว เพื่อที่จะป้องกันภัยที่เกิดขึ้นนั้น ซึ่งการเข้าดำเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของรัฐในบางกรณีอาจจะไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน การที่กฎหมายไม่ได้กำหนดขอบเขตการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ชัดเจนนั้นถือว่าขัดต่อหลักนิติรัฐ

และใน มาตรา 13 ให้รัฐมนตรีเป็นผู้บัญชาการมีอํานาจควบคุมและกํากับการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยทั่วราชอาณาจักรให้เป็นไปตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติและพระราชบัญญัตินี้ ในการนี้ ให้มีอํานาจบังคับบัญชาและสั่งการผู้อํานวยการ รองผู้อํานวยการ ผู้ช่วยผู้อํานวยการ เจ้าพนักงาน และอาสาสมัครได้ทั่วราชอาณาจักร

ให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นรองผู้บัญชาการมีหน้าที่ช่วยเหลือผู้บัญชาการในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และปฏิบัติหน้าที่ตามที่ผู้บัญชาการมอบหมายโดยให้มีอํานาจบังคับบัญชาและสั่งการตามวรรคหนึ่งรองจากผู้บัญชาการ

อำนาจหน้าที่โดยตรงอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ มีอํานาจควบคุมและกํากับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยทั่วราชอาณาจักรให้เป็นไปตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ จึงมีความล่าช้าและขาดเอกภาพในการบริหารจัดการแก้ไขปัญหาดังกล่าว เสนอให้มีการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างรับผิดชอบและแก้ไขปัญหาอย่างเป็นเอกภาพ

มาตรา 7 : ให้ กปภ.ช. มีอํานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(1) กําหนดนโยบายในการจัดทําแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ
(2) พิจารณาให้ความเห็นชอบแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ตามมาตรา 11 (1) ก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี
(3) บูรณาการพัฒนาระบบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ระหว่างหน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องให้มีประสิทธิภาพ
(4) ให้คําแนะนํา ปรึกษาและสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
(5) วางระเบียบเกี่ยวกับค่าตอบแทน ค่าทดแทน และค่าใช้จ่ายในการดําเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย โดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง
(6) ปฏิบัติการอื่นใดตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น หรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายในการปฏิบัติการตามอํานาจหน้าที่ในวรรคหนึ่ง กปภ.ช. จะแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดแทนหรือตามที่มอบหมายก็ได้ ทั้งนี้ ให้นําบทบัญญัติในมาตรา 10 มาใช้บังคับกับการประชุมของคณะอนุกรรมการโดยอนุโลมเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติการตามอํานาจหน้าที่ตามวรรคหนึ่ง กปภ.ช. อาจเรียกให้หน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องมาร่วมประชุมหรือชี้แจงหรือให้ข้อมูลก็ได้

โดยเสนอแก้ไขเพิ่มเติมให้คณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ (กปภ.ช.) มีหน้าที่ในการส่งเสริมสนับสนุนชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และเสนอแนะต่อรัฐมนตรีเพื่อกำหนดมาตรการทางการเงิน การคลัง หรือมาตรการอื่นเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานส่งเสริมการเตรียมความพร้อมรับมือภัยพิบัติ การดูแล การเยียวยยาผู้ประสบภัย

มาตรา 11 : เสนอแก้ไขเพิ่มเติมให้กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยมีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมสนับสนุนชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยปฏิบัติการ ประสานการปฏิบัติ ให้การสนับสนุนช่วยเหลือชุมชน องค์กรชุมชน ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และให้การสงเคราะห์เบื้องต้นแก่ผู้ประสบภัย ผู้ได้รับภยันอันตราย หรือผู้ได้รับความเสียหายจากสาธารณภัย

ข้อจำกัดในการจัดการภัยพิบัติสำหรับท้องถิ่น (Critical Pain points)

ข้อจำกัดหน้าที่ตามกฎหมาย

ท้องถิ่นขาดอำนาจการตัดสินใจ -การกำหนดประกาศภัยพิบัติ

  • เมื่อเข้าลักษณะภัยพิบัติ เช่น จำนวนบ้านที่ประสบภัย การกำหนดพื้นที่ดำเนินการที่ผูกขาดกับเขตการปกครอง ขนาดพื้นที่ ปริมาณ ผู้ประสบภัย ที่นำไปสู่การประกาศสาธารณภัย
  • คนมีอำนาจไม่ได้ใช้ คนจะใช้ไม่มีอำนาจ ทำให้การจัดการปัญหาไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ ความจำเป็น

ความซ้ำซ้อนในการสั่งการของผู้อำนวยการ รองผู้อำนวยการ ในระดับจังหวัด อำเภอ อปท.

การเปลี่ยนแปลงตัวบุคลบ่อยครั้งในส่วนราชการระดับจังหวัด ภูมิภาค งานขาดความต่อเนื่อง

ข้อจำกัดด้านอุปกรณ์และการบริหารจัดการ

อปท.จัดซื้ออุปกรณ์ต่างๆ ได้ตามมาตรฐานกลางที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด

  • บางพื้นที่มีคุณลักษณะพิเศษ จึงต้องการอุปกรณ์เฉพาะ เช่น ภัยทางทะเล ภัยแผ่นดินไหว ภัยเคมีอุสาหกรรม หรือภัยโรคระบาด ภัยไฟไหมในอาคารสูง

การจัดอุปกรณ์สำคัญมีลักษณะสำคัญมีลักษณะรวมศูนย์ ที่สำนัก ศูนย์ ปภ. ภาค /ภูมิภาค ทำให้ขาดความรวดเร็วในการตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉิน

ข้อจำกัดด้านการเงินการคลังและการระดมทรัพยากร

  • การเบิกงบประมาณเพื่อป้องกัน – รับมือ /บรรเทาสถานการณ์-การฟื้นฟู มักถูกเพ่งเล็งจากหน่วยตรวจสอบ

ถุงยังชีพ วัสดุอุปกรณ์มักมีราคาแพงตามหลัก Demand & Supply ในสถานการณ์ฉุกเฉิน

การทำโครงการ ใช้จ่ายงบประมาณเพื่อป้องกัน-ซักซ้อมภัยพิบัติ มักถูกมองว่า ไม่จำเป็นไม่คุ้มค่า

  • การระดมทรัพยากรเพื่อบริหารจัดการภัยพิบัติทำได้จำกัด ขาดความเป็นอิสระ / ระเบียบรองรับ

พันธบัตรท้องถิ่น ระดมทุนสาธารณะ (Crowd funding)

ตลาดไม่สมบูรณ์ในกรณีการซื้อประกันภัยพิบัติสาธารณะ

สิ่งที่ยังทำให้การจัดการภัยพิบัติล่าหลัง

ถ้ามองไปในเชิงกฎหมาย ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของไทยกฎหมายวางโครงสร้างในการจัดการแบบรวมศูนย์พอสมควร ก็คือในระดับชาติ วิ่งมาที่ส่วนกลางวิ่งมาที่ส่วนกลางรวมอำนาจมาที่นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ในเชิงพื้นที่ก็วิ่งไปที่ผู้ว่าฯ​ คราวนี้ผู้ว่าฯ ก็มีภารกิจค่อนข้างมาก และหลายครั้งผู้ว่าฯ ​​มาอยู่ปีกว่าแล้วก็ไป ​ความคุ้นเคยความรู้จักลักษณะพื้นที่ ลักษณะกายภาพหรือภูมิอากาศอาจจะยังไม่มากนัก แต่เป็น ตำแหน่งที่มีอำนาจตัดสินใจเต็ม เช่น จะสั่งการอำนาจจัดการภัยพิบัติ ตรงนี้คือคือคอขวดที่สำคัญอันหนึ่งตรงที่

ปัจจุบันท้องถิ่น ยังไม่มีอำนาจเต็มในการสั่งการประกาศภัยพิบัติ ถ้าภัยพิบัติ มันภัยพิบัติมันไม่รุนแรงไม่รุนแรงก็ไม่เป็นไร แต่ถ้าภัยพิบัติมันรุนแรงเนี่ย แล้วคนที่แก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าทำอะไรไม่ได้ ต้องรอประกาศ​มันคือคอขวดที่สำคัญที่ทำให้การระดมสรรพกำลังมันไม่เร็วพอต่อการรับมือเฉพาะหน้า

อันนี้เป็นโจทย์ที่ต้องมานั่งทบทวนกัน โดยอาจจะจำแนกประเภทภัยพิบัติระดับความรุนแรงของภัยพิบัติเรื่องไหน สมมุติ เรื่องรุนแรงยังคงที่จะต้องเป็นอำนาจสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัด อันนี้ต้องทำหลักเกณฑ์ หรือแนวปฏิบัติออกมาเรื่องไหนที่เป็นภัยพิบัติระดับทั่วไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดการได้ เขาน่าจะมีอำนาจหรือไม่อำนวยการดับพื้นที่ นี่คือโจทย์เลยที่ต้องมานั่งคุยกันแล้วทบทวน

ข้อเสนอ โครงสร้างและการบริหารจัดการ

มุ่งประสิทธิภาพประสิทธิผลในการจัดการภัยพิบัติอย่างเพียงพอ

  • การวางแผน -การเตรียมตัว การเตือนภัย การรับมือสถานการณ์ฉุกเฉิน และการฟื้นฟูเยียวยา

การจัดโครงสร้างการจัดการตามแนวคิด Agency Theory

  • Regulator Standard Settler VS Operator

กรม ปภ. สำนักนโยบาย มาตรฐานและกำกับดูแลการจัดการภัยพิบัติแห่งชาติ

  • วางแผนระดับชาติมาตรฐานกลางที่จำเป็น และกำกับดูแลแารปฎิบัติตามมาตรฐานของ อปท. / พื้นที่

อปท.

  • การจัดการภัยพิบัติเชิงพื้นที่ผ่านการมีส่วนร่วม มีอำนาจเต็มในการจัดการระดับพื้นที่ และการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคล การเงินการคลัง และอุปกรณ์เครื่งมือ
  • การวางแผนระดับพื้นที่ เตรียมคน อุปกรณ์ เครื่องมือ ทรัพยากร บริหารความเสี่ยง ซักซ้อม ฟื้นฟูเยียวยา

พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 มักเน้นให้ความสำคัญ ขณะเกิดภัยและการฟื้นฟู แต่ยังพบข้อต่อที่ต้องปลดล็อก

มาตรา 21 ขณะเกิดภัย พบว่า เมื่อเกิดหรือคาดว่าจะเกิดสาธารณภัยขึ้นในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่ใด ให้ผู้อํานวยการท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่นั้นมีหน้าที่เข้าดําเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยโดยเร็ว และแจ้งให้ผู้อํานวยการอําเภอที่รับผิดชอบในเขตพื้นที่นั้นและผู้อํานวยการจังหวัดทราบทันที

ในการปฏิบัติหน้าที่ตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้อํานวยการท้องถิ่นมีอํานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(1) สั่งข้อราชการฝ่ายพลเรือน พนักงานส่วนท้องถิ่น เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเจ้าพนักงาน อาสาสมัคร และบุคคลใด ๆ ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่ที่เกิดสาธารณภัยให้ปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดตามความจําเป็นในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
(2) ใช้อาคาร สถานที่ วัสดุ อุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้ และยานพาหนะของหน่วยงานของรัฐและเอกชนที่อยู่ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่ที่เกิดสาธารณภัยเท่าที่จําเป็นเพื่อการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
(3) ใช้เครื่องมือสื่อสารของหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนทุกระบบที่อยู่ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่ที่เกิดสาธารณภัยหรือท้องที่ที่เกี่ยวเนื่อง
(4) ขอความช่วยเหลือจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
(5) สั่งห้ามเข้าหรือให้ออกจากพื้นที่ อาคารหรือสถานที่ที่กําหนด
(6) จัดให้มีการสงเคราะห์ผู้ประสบภัยโดยทั่วถึงและรวดเร็ว

ข้อสังเกต ไม่กำหนดเงื่อนไขที่ชัดเจนในการเริ่มใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการเขัาจัดการสาธารณภัย เจ้าหน้าที่รัฐสามารถเริ่มดำเนินการใช้อำนาจที่อาจจะกระทบสิทธิของประชาชนได้เมื่อใด มีเพียงแต่กำหนดไว้อย่างกว้าง ๆ ในมาตรา 21 ว่า “เมื่อเกิดหรือคาดว่าจะเกิดสาธารณภัยขึ้น…” โดยไม่ปรากฏหลักเกณฑ์หรือไม่มีการกำหนดองค์กรที่ทำหน้าที่ในการประเมินเงื่อนไขทางข้อเท็จจริงในการเริ่มใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ในการจัดการสาธารณภัย อีกทั้งไม่มีวิธีการหรือรูปแบบที่จะทำให้ประชาชนที่อาจจะได้รับผลกระทบจากการเข้าจัดการสาธารณภัยของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับรู้ล่วงหน้าว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐจะเริ่มเข้าจัดการสาธารณภัยเมื่อใด ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐและขัดต่อหลักการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน ทำให้ประชาชนไม่สามารถได้รับสิทธิในการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐได้อย่างเต็มที่

ในมาตรา 24 เมื่อเกิดสาธารณภัย ให้เป็นหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ประสบเหตุต้องเข้าดําเนินการเบื้องต้นเพื่อระงับสาธารณภัยนั้น แล้วรีบรายงานให้ผู้อํานวยการท้องถิ่นที่รับผิดชอบในพื้นที่นั้นเพื่อสั่งการต่อไป และในกรณีจำเป็นอันไม่อาจหีกเลี่ยงได้ ให้เจ้าพนักงานมีอำนาจดำเนินการใด ๆ เพื่อคุ้มครองชีวิตหรือป้องกันภยันตรายที่จะเกิดแก่บุคคลได้

ข้อสังเกต : มีประเด็นปัญหาทางกฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของประชาชนหลายประการ จึงเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมบทนิยามคำว่า ในกรณีจำเป็นอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้เพื่อกำหนดขอบเขตหรือหลักเกณฑ์ในการดำเนินมาตรการจัดการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้อย่างรัดกุมและมีประสิทธิภาพ

ประเด็น หลังเกิดภัย เยียวยาพื้นฟู : ที่มี รายละเอียด พ.ร.บ.ประกอบด้วย
หมวด 1 บททั่วไป
หมวด 2 การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
หมวด 3 การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตกรุงเทพมหานคร
หมวด 4 เจ้าพนักงานและอาสาสมัคร
หมวด 5 เบ็ดเตล็ด
หมวด 6 บทกำหนดโทษ
บทเฉพาะกาล

ข้อสังเกต

ไม่ได้กำหนดเนื้อหาโครงสร้างในส่วนที่เกี่ยวกับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอย่างแท้จริงไว้ในกฎหมายให้เป็นสัดส่วนแต่อย่างใด ตรงกันข้ามกลับปรากฏเพียงหมวดว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในหมวดที่ 2 แทน ซึ่งเมื่อพิจารณาเนื้อหาสาระของกฎหมายแล้ว เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการในขณะเกิดภัยหรือเป็นการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อเกิดภัยขึ้นแล้วแทบทั้งสิ้น โดยพระราชบัญติดังกล่าวไม่ได้มีการกำหนดหมวดหมู่ว่าด้วยเรื่องการป้องกันสาธารณภัย ซึ่งเป็นขั้นตอนการดำเนินการก่อนเกิดภัย และหมวดหมู่ที่ว่าด้วยการฟื้นฟูบูรณะซ่อมแซม ซึ่งเป็นขั้นตอนการดำเนินการภายหลังเกิดภัยไว้แต่อย่างใด

ข้อสรุป

ดังนั้นแล้วตั้งแต่เกิด สึนามิ วันที่ 26 ธันวาคม 2547 มีการเปลี่ยนผ่านเรื่องกฎหมายในพัฒนาที่ดีขึ้น ทั้งพ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ที่มีการปรับปรุงต่อเนื่อง ที่เริ่มมีกฎหมายควบคุมอาคารต้านแผ่นดินไหว หรือแม้แต่การจัดการภัยพิบัติ แม้ยังมีช่องว่าง ที่เน้นการช่วยระหว่างเกิดเหตุ และการฟื้นฟูเป็นส่วนใหญ่ อาจต้องหันกลับมาป้อง ต่อจากนี้แนวโน้มโลกภัยพิบัติจะรุนแรงขึ้น การใส่รายละเอียด พ.ร.บ. ด้านการป้องกันจะช่วยลดผลกระทบดีกว่าช่วยหลังเกิดเหตุ และต่อจากนี้อาจต้องมีแผนรับมือโลกร้อนพัฒนากฎหมายเหล่านี้ให้ครอบคลุมมากขึ้น ชี้ช่องว่าง อุดช่องโหว่ อนาคตไทยไปต่อในทิศทางดีขึ้น ดังนั้นแล้ว ตั้งแต่เกิดสึนามิ 2547 จุดเปลี่ยนกฎหมายในการการจัดการภัยพิบัติของไทยมาไกลแค่ไหน เริ่มเรียนรู้ปรับไปด้วยกันได้ แต่ต้องมองข้อต่อสู่การเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้น

เรียนรู้ร่วมกัน จากอดีตสึนามิไทยสู่การจัดการภัยพิบัติไทยให้ดีขึ้น

ในวาระครบรอบ 20 ปีผ่านไป ภัยพิบัติครั้งประวัติศาสตร์ กลายเป็นบทเรียนสำคัญที่ทำให้ทุกภาคส่วนตื่นตัวกับนโยบายจัดการภัยพิบัติ แต่จนถึงวันนี้ดีเพียงพอแล้วหรือยัง ?

ร่วมรำลึก และเรียนรู้บทเรียนจากอดีตทบทวนข้อมูล ประสบการณ์ และร่วมตั้งเป้าหมายเพื่อจินตนาการใหม่ “การจัดการภัยพิบัติที่ยั่งยืน” ไปด้วยกัน 24-26 ธันวาคม 2567

  • อนุสรณ์สถานสึนามิ บ้านน้ำเค็ม อ.ตะกั่วป่า จ.พังงา
  • โรงแรมเขาหลัก แมริออท บีช รีสอร์ท แอนด์ สปา

กิจกรรมไฮไลท์:

  • 4 ฐาน ฝึกปฎิบัติการเรียนรู้ “รู้ รอด ปลอดภัย จากภัยพิบัติ”
  • วงเสวนา : แชร์เรื่องราว ประสบการณ์ ชุดข้อมูล สู่จินตนาการใหม่ จัดการภัยพิบัติ
  • นิทรรศการย้อนรอยสึนามิ 2547 และ ข้อมูล 20 ปีภัยพิบัติประเทศไทย
  • Mini talk & Documentary: ชมสารคดี กลางแปลง บนชายหาดและเสียงคลื่น
  • ร่วมกันรำลึกด้วยหัวใจ ทบทวนด้วยข้อมูล และวางเป้าหมายสู่จินตนาการใหม่ การจัดการภัยพิบัติ
  • ติดตามกิจกรรมและการถ่ายทอดสดได้ที่ Thai PBS และช่องทางออนไลน์ต่าง ๆ

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

Author

Alternative Text
AUTHOR

นิตยา กีรติเสริมสิน

สนใจวงการบันเทิงตั้งแต่เด็ก รักการพูด แต่ชีวิตพลิกผันก้าวสู่นักสื่อสารมวลชน รักงานการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ดิน น้ำ และความเป็นไปของโลก คิดบวก มองทางเลือกใหม่ ๆ อย่างสร้างสรรค์

Alternative Text
GRAPHIC DESIGNER

อภิวรรณ หวังเจริญไพศาล